广西地方债务化解观察与展望

www.lhratings.com研究报告1 广西地方债务化解观察与展望 联合资信公用评级部|刘亚利|陈帅|吴茵 摘要 近年来，广西地方债务呈现规模持续增长、区域债务负担偏重，地市债务压力分化、柳州债务压力较突出，部分地市城投企业债务短期化、融资结构不尽合理，城投债兑付较为集中等特征。 广西化债资源相对较弱，但得益于中央化债政策支持，自治区及各地市政府加强债务管控、完善机构保障、丰富化债手段，通过积极争取金融支持化债、特殊再融资债券、SPV资金，以及安排各类财政资金、盘活资产等多措并举，化债工作取得阶段性成果。具体来看，城投企业债务增速得到有效控制，债务期限结构和融资渠道得以改善，城投债发行利差收窄、未来集中兑付压力减轻，区域负面舆情减少。 短期来看，增量化债措施出台，广西作为重点省份将持续受益，短期债务压力将得以进一步缓释。不同地市受益程度或将分化，柳州市受益空间有待关注。同时需关注化债政策扩容后对利息的保障及城投企业利息偿付的资金来源。 长期来看，债务化解依赖地方政府及城投企业的自身发展。未来随着经济增长模式的转变、传统产业转型升级加快及出口增长等，广西有望实现在发展中化解债务。 一、引言 广西是连接粤港澳与西部地区的重要通道，也是我国连接东盟的重要枢纽，承担构建面向东盟的国际大通道、打造西南中南地区开放发展新的战略支点、形成丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路有机衔接的重要门户等使命，战略地位重要。但受制于地理位置、交通条件、产业结构基础等因素，广西经济总量在全国排名中下游，自身财政实力偏弱，财政收支平衡对中央补助依赖较高。近年来，广西经济增长的同时地方债务也较快增长；2022年以来，副中心城市柳州暴露负面舆情，引发市场对广西地方债务风险的担忧和高度关注。“控增化存”背景下，在“一揽子化债”等政策支持下，作为重点省份之一，广西对于债务化解进行积极探索和尝试，并取得了阶段性的成果。本文总结分析了广西地方政府及城投企业债务特征、化债措施及成果，并对未来化债进行展望。 二、债务特征 城市发展和产业转型升级导致广西政府债务及城投企业债务增长。近年来，广西地方债务呈现规模持续增长、区域债务负担偏重，地市债务压力分化、柳州债务压力较突出，部分地市城投企业债务短期化、融资结构不尽合理，城投债兑付较为集中等特征。 一方面，作为西南边陲重地，广西城镇化率长期低于全国平均水平，城市发展形 象和交通便利性亟待提升；另一方面，广西以有色金属、汽车、石化、食品等为传统优势产业，产业转型升级任务较重。广西政府自身财力有限，为满足城市发展和产业转型升级资金需求，除了发行地方政府债券，城投企业也积极进行融资，进而导致地方政府及城投企业债务增长。近年来，广西地方政府及城投企业债务呈现出如下特征： （1）债务规模持续增长，区域债务负担偏重 近年来，广西地方政府债务及城投企业债务1均持续增长，截至2023年底，广西 地方政府债务余额11551.5亿元，城投企业债务规模超万亿。地方政府债务与城投企业债务整体规模虽不大，但政府债务率及宽口径政府债务率均排名全国中上游水平，区域债务负担偏重。 1指发债城投企业的全部债务 资料来源：联合资信区域数据库 图1广西政府债务及城投企业债务情况 资料来源：联合资信区域数据库 图2广西城投企业债务分布情况 （2）区域债务负担分化，柳州债务压力较突出 长期以来，广西政府债务及城投企业债务均以地市级为主，截至2023年底，自治区本级政府债务占比不足30%，自治区本级城投企业债务占比约占30%。广西下辖14个地市，各地市债务又主要集中在柳州。2019年以来，柳州市城投企业债务占广西全域城投企业债务的比例均超过25%，2019年底占比一度超过40%。 从债务结构来看，广西全域政府债务与城投企业债务规模相当；从各地市来看，柳州对城投企业融资更依赖，南宁及桂林政府债务和城投企业债务较为均衡，其他地市城投企业债务均显著低于政府债务。因城投企业债务规模大，柳州市宽口径政府债务率偏高，区域债务压力较突出。 资料来源：联合资信区域数据库 图3自治区本级债务占比情况 资料来源：联合资信区域数据库 图4广西城投企业债务分布情况 资料来源：联合资信区域数据库 资料来源：联合资信区域数据库 图5广西全域政府债务与城投企业债务构成图62023年底各地市债务结构及债务负担 （3）部分地市城投企业债务短期化，融资结构不尽合理 债务期限结构方面，截至2023年底，各地市中，河池和钦州城投企业短期债务占比超过40%，百色、柳州和崇左短期债务占比超过30%，面临短期偿付压力。融资结构方面，防城港、河池、柳州城投企业对债券融资依赖程度较高。除此之外，柳州部分城投企业非标融资占比偏高，也是市场关注的重点。 资料来源：联合资信区域数据库 图72023年底城投企业短期债务占比情况 资料来源：联合资信区域数据库 图82023年底城投企业债券融资占比情况 （4）城投债兑付较为集中 广西城投债发行集中在柳州市、自治区本级和南宁市等，从历史兑付情况来看，2019年以来广西全域城投债兑付规模逐年递增，至2023年达到兑付高峰。自治区本级及南宁历年城投债兑付规模相对稳定，不存在明显的集中兑付压力；柳州集中兑付压力随时间推移有所加大。 资料来源：联合资信根据公开资料整理 图9广西及主要地市城投债历史兑付情况 三、化债成果 一揽子化债方案框架下，化债政策向重点省份倾斜，各地实施差异化的化债策略。不同地区化债压力、化债资源及对政策的解读等差异较大，同时化债涉及地方政府、金融机构和城投企业之间的互相博弈，不同地区化债进程及化债效果存在分化。广西化债资源相对较弱，但得益于中央化债政策支持，自治区及各地市政府加强债务管控、完善机构保障、丰富化债手段，通过积极争取金融支持化债、特殊再融资债券、SPV资金，以及安排各类财政资金、盘活资产等多措并举，化债工作取得阶段性的成果。具体来看，包括城投企业债务增速得到有效控制，债务期限结构和融资渠道得以改善，城投债发行利差收窄、未来集中兑付压力减轻，区域负面舆情减少等。 1、化债资源 （1）财政资源 我们从财政资源、金融资源、国企资源等方面对广西化债资源进行考察。从地方政府财政实力、政府性基金收入对区域债务利息的覆盖程度、举债空间来考量财政资源，广西财政实力偏弱，地方政府仍有一定举债空间，财政资源整体偏弱。 近年来，广西一般公共预算收入规模相对稳定；2023年，广西一般公共预算收入 1783.40亿元，在全国排名第24位；财政自给率低于30%，财政自给能力偏弱；政府 性基金收入880.66亿元，在全国排名第18位。因自身财政实力偏弱，历年来中央政府在转移支付方面给予大力支持。 以土地出让金为主的政府性基金收入是地方政府化解债务的重要资金来源，但近年来随着房地产市场供求关系发生重大变化和房地产行业的深度调整，土地市场持续低迷。自2021年以来，广西政府性基金收入持续下滑，2023年降幅高于全国平均水平。 资料来源：联合资信区域数据库 图10广西一般公共预算收入变化 资料来源：联合资信区域数据库 图11广西政府性基金收入变化 以政府性基金收入对债务利息的覆盖程度来衡量财政资源对化债的保障程度，广西财政资源对债务利息的保障倍数处于全国下游水平，财政资源对利息支出的保障程度较弱。 注：海南、内蒙古政府性基金收入对城投企业债务利息的覆盖倍数过高，山西、西藏政府债务利息数据未获取，均未在上表中列示 资料来源：联合资信根据公开资料整理 图122023年各地政府性基金收入对地方债务利息支出的覆盖程度 特殊再融资债券纳入限额管理，债务空间会影响特殊再融资债券发行额度，进而影响化解进程，较大的债务空间为地方发行特殊再融资债券化解债务提供了良好的基础。2023年底，各地债务余额及债务空间存在明显分化，重点省份中贵州债务空间超1000亿元，天津、云南债务空间超500亿元，广西债务空间在重点省份中位列中游。 注：债务空间=地方政府债务限额-地方政府债务余额资料来源：联合资信区域数据库 图132023年底各地政府债务余额及债务空间情况 （2）金融资源 金融资源在地方政府化解债务中发挥着独特的作用，各种化债资源中金融支持对地方化债尤为重要；重点省份化债过程中，地方银行更是扮演不可或缺的角色。金融机构存贷款余额一定程度反映了当地金融资源保有量，2023年底，广西金融机构本外币存款余额位于全国第20位，贷款余额位于全国第18位，金融机构存贷款余额在全国排名中下游，但在重点省份中排名靠前。存贷比被广泛应用于衡量银行机构支持当地经济发展的力度，相对于存贷款余额，广西存贷比在全国排名仅次于贵州，反映出广西金融机构投放力度较大，也侧面反映了金融资源相对不足，不能满足区域内企业资金需求。特别是近年来金融支持化债力度加大，部分投放用于支持化债，也一定程度上推动了存贷比的提升；2023年底，存贷比排名前十的区域中，重点省份占据七席，且整体排名靠前。 资料来源：联合资信根据公开资料整理 图142023年各地存贷比情况 柳州银行、桂林银行和北部湾银行等城商行历史上为广西城投企业融资提供了大力支持，化债工作中也通过提供信贷支持、购买城投企业发行债券、各种形式的表内外债务置换等提供支持。近年来，柳州银行、桂林银行和北部湾银行不良贷款率及资本充足率均有所波动，资产质量不同程度承压。2023年底，广西城商行总资产在全国排名15位，存款余额在全国排名第16位，均处于中游水平。广西城商行总资产及存款余额对城投企业债务的覆盖程度处于全国中游水平。 注：内蒙古、辽宁、宁夏、甘肃、海南、黑龙江城商行总资产及存款余额对城投企业债务覆盖倍数过高，未在上图中显示 资料来源：联合资信根据公开资料整理 图152023年底各地城商行总资产及存款余额对城投企业债务的保障情况 （3）地方国企资源 盘活地方国企资源是化债的重要路径之一，在以往的化债实践中，地方政府或城投企业转让持有的优质资产或股权、并将获取收益用于化解债务的案例屡见不鲜，但各地国企资源分化明显。重点省份中，广西上市公司数量排名居中，但上市公司总市值排名靠后，上市公司集中在有色金属、机械、医药、钢铁等传统优势行业。以地方政府部门2持有上市公司市值来估计地方政府可用于化债的股权资产规模，广西政府部门持有上市公司数量19家，持有股份市值合计不足千亿，各地市政府部门持有上市公司市值对城投企业债务的覆盖倍数均较低。广西政府可腾挪的上市公司资源整体偏弱，对化债帮助可能较为有限。 2包括上市公司前三大股东中的地方政府部门、事业单位、国有企业等 资料来源：联合资信根据公开资料整理 图162024年9月底重点省份上市公司情况 资料来源：联合资信根据公开资料整理 图172024年11月10日广西各地市政府部门持有上市公司情况 2、化债措施 近年来，在“省负总责、市县尽全力化债”的原则下，广西自治区及各地市政府层面逐步加强债务管控、完善机构保障、丰富化债手段，稳步推进化债工作。债务管控方面，自治区及各地市政府多次发布政策文件、组织召开相关会议，强调严厉打击 逃废金融债务行为，加强投资项目风险防控，加强企业债务动态监测，健全化债长效 机制，推进融资平台公司转型发展等，坚决守住不发生系统性、区域性债务风险的底线，表明化债的决心。机构保障方面，自治区层面及各地市成立并逐步完善化债专班，保障化债工作的顺利开展。如柳州市2022年成立国有企业债务风险应急处置小组， 2023年成立三级化债专班，制定三年化债方案。化债措施方面，2018年8月，财政部在相关文件中列举了安排财政资金偿还、出让国有资产偿还、部分隐性债务转化为 经营性债务、借新还旧、破产重整或清算等六大隐债化解方案；2023年7月，一揽子化债方案出台，具体包括金融支持地方化债、特殊再融资债券、央行提供应急流动性贷款等。在中央化债政策框架下，广西自治区及各地市政府积极探索，多措并举，积累了丰富的化债经验，对全国范围内的化债工作具有较