2024中国宏观经济专题报告地方债务化解成效挑战与展望

地方债务化解进展、问题与展望

一、地方债务化解进展

1. 近期增量财政政策调整：政策重心从“在化债中发展”转向“在发展中化债”，强调总量发力和结构调整，“6+4+2”化债组合拳是核心举措。
2. 化债组合拳内容及影响：
   • “6+4+2”组合拳：连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元补充政府性基金财力，累计置换隐性债务4万亿元；发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本；发行特别国债支持“两重”项目和“两新”政策实施；加大中央对地方转移支付规模。
   • 影响：减轻地方流动性压力，优化债务结构，降低付息成本，释放增量地方财政空间（每年约2.5万亿），利好城投、建筑类相关行业。
3. 政策调整原因：
   • 化债中出现的宏观收缩效应，重点区域增长压力抬升。
   • 地方财政矛盾突出，化债加剧流动性压力。
   • 土地财政弱化及化债约束下财政支出偏慢。
   • 城投基本面未实质改善，风险仍在释放。

二、当前化债推进中面临的问题及难点

1. 短期挑战：
   • 大规模政府债券供给加大银行配债压力，需关注市场承接能力及货币财政配合。
   • 债务利息、政府欠款等问题仍面临博弈，债务置换易面临两难境地。
   • 化债释放增量资金投向、结构和效率需重点关注。
   • 化债依赖外部资源，城投转型内生性不足，需关注困难及潜在风险。
2. 化债循环可持续性：取决于三个深层次问题：
   • 央地关系待理顺，地方财政持续承压。
   • 双向激励约束机制相对不足，地方行为模式转变面临制约。
   • “债务-资产”转化受限，关注效率问题。

三、对于后续化债与财政政策的展望与建议

1. 短期：
   • 继续推进一揽子化债，包括财政化债、金融化债、地方国资化债等。
   • 加强超常规逆周期调节，实施更积极的财政政策（建议明年预算赤字提高至3.4%以上）。
   • 化债中需要货币政策加强配合（预计2025年降息2次，降准1-2次）。
   • 持续推进融资平台转型，提升地方化债和发展的内生性。
2. 中长期：
   • 加快构建长效机制，同步推进结构性改革：
     • 处理好中央与地方的关系，持续深化财税体制改革（理顺央地事权，拓展地方税源，推进省以下财政体制改革）。
     • 处理好短期问题和中长期发展的关系，持续深化新旧动能转换（培育新动能，引导传统动能转型，推动房地产止跌回稳）。
     • 处理好经济增长、债务与财政可持续的关系（建立债务和资本预算，控制债务增长规模，使债务增长与经济增长相匹配）。
     • 处理好政府与市场的关系（合理放权市场，推动地方政府由生产型政府向服务型政府转变）。

四、核心观点与关键数据

• 地方债务化解取得阶段性成效，但需关注深层次问题，避免陷入“周而复始”化债循环。
• 化债思路转向“在发展中化债”，强调保持战略定力，宏观政策持续用力。
• “6+4+2”化债组合拳是应对当前形势及地方债务问题的较优解，有助于优化债务结构、腾挪发展空间、减轻流动性压力。
• 地方债务化解需关注三个深层次问题：央地关系、激励约束机制、债务-资产转化效率。
• 短期需继续推进一揽子化债，加强超常规逆周期调节，做大增长分母。
• 中长期需加快构建长效机制，同步推进结构性改革，处理好中央与地方、短期与中长期、经济增长与债务、政府与市场的关系。
• 关键数据：2024年地方债务付息规模或超4万亿，占地方广义财政收入的比重或超过20%；我国基础设施领域存量资产中适合作为REITs投资标的的规模超30万亿。