一揽子化债方案取得积极成效，关注“一地一策”化债进度——2023年以来地方债务风险化解政策梳理与解读

www.lhratings.com研究报告1 一揽子化债方案取得积极成效，关注“一地一策”化债进度 ——2023年以来地方债务风险化解政策梳理与解读 2024.03 一揽子化债方案取得积极成效，关注“一地一策”化债进度 ——2023年以来地方债务风险化解政策梳理与解读 联合资信公用评级二部夏妍妍 摘要 2023年以来，世界经济低迷，地缘政治冲突复杂多变，我国宏观政策调控着力扩大内需、优化结构、提振信心及防范化解风险，中央层面首次提出“制定实施一揽子化债方案”，一系列政策陆续实施。本轮化债方式主要是“财政手段+金融手段+债务管控”，同时长、短期政策相结合，中央及地方政府共同发力，整体上较以往更加立体、全面；同时，本轮化债更具针对性及可操作性，一方面部分省市区更加强调精准化债、“一地一策”，进一步强调对不同地区、不同国有企业的分类管理；另一方面相关措施更加细化、可操作性强。从市场表现来看，本轮化债取得积极成效，城投企业债务规模增长态势得到控制，城投企业融资成本显著下降，短期内尾部区域的流动性风险有所缓释，长期限债券、低信用级别主体所发债券的风险溢价水平显著下降。 从未来发展趋势来看，我们预计2024年城投债供给仍将维持紧平衡，利率持续下行空间或有限；一揽子化债方案持续落实背景下地方债务风险整体可控，但城投债技术性违约、城投企业非标违约和票据逾期风险或有所上升；金融化债仍有空间，具体落地措施有待观察；城投企业转型、推动建立统一的长效监管制度框架或是未来几年地方化债重心；严控新增投资项目是把“双刃剑”，关注高风险地区投资项目落地及财政收入变化情况；在各地债务负担、化债资源禀赋情况等存在差异的背景下关注区域实际债务负担和政府债务管控能力，及“一地一策”化债进度，长期关注财税制度改革和区域经济发展。 一、2023年以来地方化债政策 2023年上半年，我国中央层面的地方债务风险化解政策总体延续了此前的化债 思路和要求，2023年7月24日中共中央政治局会议首次提出“制定实施一揽子化债方案”，随后一系列政策陆续落地实施。总体来看，本轮化债方式主要是“财政手段 +金融手段+债务管控”，同时长、短期政策相结合，中央及地方政府共同发力，整体上较以往更加立体、全面；同时，本轮化债更具针对性及可操作性，一方面进一步强调对不同地区、不同国有企业的分类管理；另一方面相关措施更加细化、可操作性强。从地方层面看，多数省市区强调压实责任、加强风险监测预警等，中部1省市区更加关注推进融资平台转型，西部一些省市区明确提出“争取中央支持”等；“一揽子化债”提出后要求规范加强投资项目审核的省份有所增加；部分省市区更加强调精准化债、“一地一策”。 （一）中央层面 从中央层面来看，我国地方债务风险化解大致可以分为两个阶段：一是2019年以前，通过发行地方债进行置换。2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）发布，明确对地方政府性债务存量进行甄别，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行政府债券置换。2015－2018年，全国分别发行3.20万亿元、4.78万亿元、2.77万亿元和1.31万亿元地方政府置换债券置换存量地方债务，合计12.06万亿元。二是2019年以来，严控增量、化解存量。2018 年10月，财政部发布《地方政府隐性债务统计监测工作指引》《地方全口径债务清查统计填报说明》《政府隐性债务认定细则》等相关文件，并在《地方全口径债务清查统计填报说明》中列举了六种化债方式：安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重组或清算方式化解。中央层面还先后推出建制县隐债化解试点（2019年共发行置换债1579亿元）、全域无隐债试点（发行特殊再融资债券1.12万亿元）等化债方案。 2023年上半年，化债政策总体延续了此前的要求，中央层面多次重申并强调“遏制增量、化解存量”，化债措施提及“常态化监测”“监督问责”“平台公司市场化转型”“优化债务期限结构，降低利息负担”“建立政府偿债备付金制度”“稳步推进地 1本文按照国家统计局对我国区域的划分标准，将全国31个省市区分为东部地区（北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南）、中部地区（山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南）、西部地区（内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）及东北地区（黑龙江、吉林、辽宁）。 方政府隐性债务和法定债务合并监管”等。2023年7月24日，中共中央政治局会议 首次提出“制定实施一揽子化债方案”，随后相关具体政策措施密集出台，根据公开信息，国务院办公厅发布的《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）（以下简称“35号文”）、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号）（以下简称“47号文”）及《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（以下简称“14号文”）信息量较大。总体来看，本轮化债政策较以往措施相比主要具有以下特点： 一是本轮化债政策更加立体、全面。具体来看，化债主要是通过“财政手段+金融手段+债务管控”。财政方面，特殊再融资债券发行重启，2023年10月6日，内蒙 古发布首轮663.2亿元特殊再融资债券信息披露文件，明确用于“偿还存量债务”， 截至2024年3月7日，29个省市区本轮特殊再融资债券发行总额1.44万亿元，较以往两轮发行规模更大、节奏更快。金融方面，国务院、中国人民银行等明确表态“金融部门要统筹协调金融支持地方债务风险化解工作”“引导金融机构按照市场化、法治化原则，与融资平台平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险”。债务管控方面，本轮化债对三类地方国有企业（地方政府融资平台、参照地方政府平台管理的国有企业以及普通国有企业）的融资进行分类限制，同时根据当地GDP规模与社融增速进行债务管控（要求债务规模不能超过GDP规模、债券增速不能超过当地社融增速，一旦超过上述要求，新增债务便只能用来借新还旧）。此外，本轮化债政策也体现了长短期相结合的做法，短期通过特殊再融资债发行、协调金融机构展期降息等缓释流动性风险，长期则要“推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管”“推动建立统一的长效监管制度框架”。 二是本轮化债政策更加强调差异性化管理。以往化债政策中如发行地方特殊再融资债券、建制县隐债化解试点、全域无隐债试点等措施可以体现一定的区域差异性，但是本轮化债政策中对不同地区、不同国有企业的分类管理更加明确和具体。区域方面，从限制和支持两方面对12个高风险重点省份2进行区别监管，包括12个高风险重点省份参照地方政府平台管理的国企只能借新还旧，其它省份在省级政府出具同意文件的情况下，可以新增融资；12个高风险重点省份严控新建政府投资项目、严格清理规范在建政府投资项目；非标融资方面，对于12个高风险重点省份要求金融机构配合展期降息，其它省份建议协商展期降息；必要时中国人民银行将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持等。 三是本轮化债政策更加细化、可操作性强。以往化债政策中相对笼统的提法较多， 212个高风险重点省份包括天津、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。 本轮化债措施则更为具体、易落地，包括明确“12个高风险重点省份”、12个高风险 重点省份原则上不得新建政府投资项目的领域（交通领域、社会事业领域、市政领域、产业园区领域、新型基础设施领域、楼堂馆所、棚户区改造等项目，城市燃气、排水、供水、供热设施及政务信息化项目等不受限制）、各省债务规模及债券增速分别与GDP规模和社融增速挂钩等。 表1.12023年以来中央层面重要化债政策 发布日期 发布主体 政策/会议/文件名称 政策要点 2023.01.05 财政部 财政部关于政协第十三届全国委员会第五次会议第00072号 （财税金融006号）提案答复的函 一是完善常态化监测机制。加强部门间信息共享和协同监管，统一认识、统一口径、统一监管，形成监管合力。二是坚决遏制隐性债务增量。严堵违法违规举债融资的“后门”，着力加强风险源头管控，硬化预算约束，要求严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。三是稳妥化解隐性债务存量。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险。坚持分类审慎处置，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为。四是健全监督问责机制。推动出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规举债融资行为，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。五是推动融资平台公司市场化转型。规范融资平台公司融资管理，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩。分类推进融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，妥善处理债务和资产。防止地方国有企业和事业单位“平台化”。 2023.02.15 《求是》 习主席在中央经济工作会议上的讲话 要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。要禁止各种变相举债行为，防范地方国有企事业单位“平台化”。要加强对融资平台公司的综合治理，推动分类转型。要深化财税体制改革，完善财政转移支付体系，健全省以下财政体制，稳步推进地方税体系建设，夯实地方基本财力和自我发展能力。 2023.02.16 《求是》 财政部部长刘昆：更加有力有效实施积极的财政政策 坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量。完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。压实地方政府属地责任，紧盯市县加大工作力度，强化隐性债务问责和信息公开。加强地方政府融资平台公司治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展，防范地方国有企事业单位“平台化”。 2023.03.05 发改委 《关于2022年国民经济和社会 发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划草案的报告》 推动建立防范化解地方政府隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量。 2023.03.05 财政部 《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》 强化跨部门协作监管，压实各方责任，从资金需求端和供给端同时加强监管，阻断新增隐性债务路径，坚决遏制隐性债务增量。督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市县工作力度，立足自身努力，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量。保持高压监管态势，对新增隐性债务等问题及时查处、追责问责。加强地方政府融资平台公司综合治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展。加强专项债券投后管理，严禁“以拨代支”“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险。 2023.04.28 中共中央政治 局 中共中央政治局会议 要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务。 2023.06.05 新华社 《如何看待当前地方财政运行 态势》 要一方面强化债务监管；另一方面坚决遏制隐性债务增量，探索建立长效监管制度框架，妥善化解隐性债务存量。 2023.06.29 全国人大财经委 《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2022年中央决算草案审查结果的报告》 建立政府偿债备付金制度，防范债务兑付风险。稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。 2023.07.04 财政部 《国务院关于2022年中央决算的报告