城投解惑系列之十一：优化地方政府债务考核，影响如何

地方政府债务结构
地方政府债务分为显性债务（一般债和专项债）与隐性债务。显性债务中，专项债占比更高（2024年末达65%），规模于2020年首次超过一般债，同比增速持续保持20%以上。隐性债务在2018年下半年审计认定后，通过政策支持逐步置换化解，预计2024年末余额约10.64万亿元，加上47.5万亿元显性债务，全口径债务余额为58.14万亿元。

区域债务率水平与加杠杆空间
参考财政部评估方法，测算地方政府整体经调整债务率约200%，多数省份在300%以下，北京、上海、西藏低于150%。债务率较高的主要为重点省份。多数区域债务率较2023年小幅上升，但幅度不大（40个百分点以内），主要因化债导致债务显性化，但总量未大幅增长，且土地市场低迷导致基金性收入下滑。

优化债务考核的影响
2025年《政府工作报告》提出优化债务考核和管控措施，可能对地方政府举债行为产生三方面影响：

• 自发自审省份专项债发行增加：部分自发自审省份2025年专项债发行规模和进度加快，如截至3月25日，前十名发行规模占全国七成。
• 债务率掣肘减弱：债务率接近阈值的区域因考核优化，使用专项债积极性提升，尤其对专项债占比高且债务率偏高的省份。
• 城投债净融资难放量：专项债替代效应下，地方政府通过城投平台举债诉求减弱，叠加城投发债政策收紧，城投债净融资规模持续低于化债前水平（2025年以来较化债前明显更低）。

关键数据

• 2024年末隐性债务余额约10.64万亿元，显性债务47.5万亿元，全口径债务58.14万亿元。
• 多数省份2024年末经调整债务率在300%以下，200%以下省份达12个，北京、上海低于150%。
• 自发自审省份2025年专项债发行规模占全国七成，额度占比近四成。

研究结论
优化债务考核可能鼓励地方政府通过专项债加杠杆，但受收入端压力和化债背景制约，城投债净融资难放量，需关注专项债替代效应下的债务结构变化。