城投解惑系列之九：全口径地方债务监测，新一轮债务上报？

证券研究报告|固收研究报告 2024年11月19日 全口径地方债务监测，新一轮债务上报？ 评级及分析师信息 分析师：姜丹邮箱：jiangdan3@hx168.com.cnSACNO：S1120524030002联系电话：分析师：曾禹童邮箱：zengyt@hx168.com.cnSACNO：S1120124040012 城投解惑系列之九 ►十年三次统计，地方政府相关债务规模有何变化？ 2014年以来，中央共进行三次全面的债务统计。第一次是2014年 末对政府性债务进行审计认定，确定2014年末地方政府负有偿还责 任的债务余额为15.4万亿元，政府负有担保责任的债务和可能承担 一定救助责任的债务8.6万亿元，三类债务共计24万亿元。第二次 是2018年下半年对隐性债务进行审计认定，当时认定的隐性债务规 模为28.6万亿元，再加上2018年末地方政府债务余额18.4万亿 元，规模合计47万亿元。第三次是2023年对融资平台3月末的经营性债务进行统计上报，具体规模未披露。根据我们的统计，2023年3月末全国发债城投有息债务为54.7万亿元，这其中还会包括一部分隐性债务。 ►全口径地方债务监测范围可能拓宽，关注“隐隐债” 2024年9月以来各地密集进行全口径地方债务监测工作部署和培训，并且近期有些区域开始债务统计上报工作，我们推测全口径债务监测范围可能有所拓宽，此次债务统计可能更关注“隐形的隐性债务”（简称“隐隐债”），即融资平台经营性债务和政府拖欠企业款项等政府可能负有偿还义务，但未纳入隐性债务的债务。 虽然35号文提到已让各省统计上报了2023年3月末的融资平台经营性债务，但还有很多发债城投没有纳入融资平台名单，其债务不在统计范围内，并且没有包括未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务（应纳未纳债务），这可能也是本次上报的重点。 此外，政府拖欠企业款项可能也会进行填报，不过因为不同省份、不同地级市对于政策的解读不同，具体实际情况可能有差异。 ►全口径地方债务监测，对城投有何影响？ 对于非标债务风险加速暴露的区域和城投，全口径债务监测范围拓宽可能对其负债端和资产端均形成利好，尤其是2018年隐性债务和2023年融资平台经营性债务上报较少的，或有助于其信用修复。对于负债端，如果将此前未统计进入隐债的债务新增纳入，意味着地方政府开始正视隐性债务以外债务的风险。对于资产端，城投平台虽然将来自政府部门的应收账款和其他应收款计入流动性资产，但是不少账款在实践中回收周期偏长。如果将政府拖欠企业账款纳入统计、可以用地方债资金偿还一部分，将直接改善城投资产的流动性。 风险提示 财政收入大幅下滑，城投政策收紧，负面事件超预期。 正文目录 1.十年三次统计，地方政府相关债务规模有何变化？3 1.1.2014年政府性债务审计认定，确定广义地方政府债务24万亿元3 1.2.2018年隐债审计认定，广义地方政府债务增至47万亿元4 1.3.2023年融资平台经营性债务统计上报5 2.全口径地方债务监测范围可能拓宽，关注“隐隐债”6 3.全口径地方债务监测，对城投有何影响？8 4.风险提示10 图表目录 图1：2014年末政府负有偿还责任的债务基本都置换成为了地方债4 图2：2018年隐性债务认定后，广义地方政府债务由显性债务和隐性债务构成5 图3：全口径地方政府债务监测范围一览8 图4：西安、洛阳、淄博、德州等2024年城投非标违约次数较2023年增加9 图5：估算的2023年末各省城投平台应收账款中来自政府部门的金额（亿元）10 表1：2014年以来三次统计，地方政府法定债务、隐性债务及发债城投有息债务余额一览3 表2：2024年9月底以来，多地开展全口径债务监测培训6 2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会召开，会 上宣布“增加地方化债资源10万亿元”，将隐性债务置换为地方债，使得地方需消化的隐性债务压力大大减轻。然而近期部分区域城投非标风险却加速暴露，地方政府“隐形的隐性债务”压力依然存在。与此同时，各地财政系统密集进行全口径地方债务监测工作部署和培训，或许在开启新一轮地方相关债务统计上报工作，将全口径地方债务监测范围拓宽，本文将聚焦于此进行分析。 1.十年三次统计，地方政府相关债务规模有何变化？ 2014年以来，中央共进行三次全面的债务统计。第一次是2014年末对政府性债务进行审计认定。2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了新预算法，明确规定除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，地方政府债务余额开始实行限额管理。因此，中央对2014年末的地方政府性债务进行了审计认定，确定2014年末地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元，三类债务共计24万亿元。 第二次是2018年下半年对隐性债务进行审计认定。2018年下半年，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文）出台，指出“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。”中央为了全面摸清地方政府隐性债务情况，在全国范围内进行了隐性债务的统计、上报和审计工作，当时认定的隐性债务规模为28.6万亿元，再加上2018年末地方政府债务余额18.4万亿元，规模合计47万亿元。 第三次是2023年对融资平台经营性债务进行统计上报。2023年9月，《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文）出台，支持通过置换重组等方式化解高息债务，文中提到的融资平台债务是指经各省党政主要负责同志签字确认报送国务院的融资平台截至2023年3月末承担的贷款、债券、非标等金融债务，但不包括其中的隐性债务和未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务，即为经营性债务，具体规模未披露。根据我们的统计，2023年3月末全国发债城投有息债务为54.7万亿元，这其中还会包括一部分隐性债务。 时间 事件 地方政府债务余额 隐性债务余额/或有债务余额 发债城投有息债务余额 表1：2014年以来三次统计，地方政府法定债务、隐性债务及发债城投有息债务余额一览 （万亿元） （万亿元） （万亿元） 2014年 政府性债务审计认定 15.4 8.6 16.8 2018年 隐性债务审计认定 18.4 28.6 30.7 2023年 经营性债务统计上报 40.7 14.3 58.8 资料来源：财政部官网，WIND，华西证券研究所注：表格中均为年末数据。 1.1.2014年政府性债务审计认定，确定广义地方政府债务24万亿元 1994年分税制改革后，受制于地方财权和事权不匹配的问题，地方政府开始通过城投平台等企事业单位融资，用于基础设施建设等项目。2008年，4万亿 投资计划加速释放了地方的建设需求，政府通过平台公司间接举债规模迅速上升，各地偿债压力也逐渐暴露，地方“稳增长”目标不得不逐渐让位于“防风险”。 虽然2012年财政部、发改委、人民银行、银保监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文），但地方政府违法违规融资的现象仍然屡禁不止。因此，2014年史上最严厉文件发布，以规范地方政府的举债行为。2014年的新预算法明确规定除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，地方政府债务余额开始实行限额管理。同年的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）也要求政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。 因此，2014年末中央对地方政府性债务进行审计认定，确定地方政府广义债务24万亿元。其中，2014年末政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，包括1.06万亿元过去批准发行的债券，其他主要是通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务，另外还有8.6万亿元的或有债务。对于这一轮地方政府负有偿还责任的非债券形式债务，采用地方债进行了置换，2015-2018年共计发行12.2万亿元置换债。 图1：2014年末政府负有偿还责任的债务基本都置换成为了地方债 地方政府债务余额:非政府债券形式存量政府债务（亿元，左轴） 地方政府债务余额:政府债券（亿元，右轴） 3151 1662 20,000 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 2017-11 2018-01 2018-03 2018-05 2018-07 2018-09 2018-11 2019-01 2019-03 2019-05 2019-07 2019-09 2019-11 2020-01 2020-03 2020-05 2020-07 2020-09 2020-11 2021-01 2021-03 2021-05 2021-07 2021-09 2021-11 2022-01 2022-03 2022-05 2022-07 2022-09 2022-11 2023-01 2023-03 2023-05 2023-07 2023-09 2023-11 00 资料来源：WIND，华西证券研究所 1.2.2018年隐债审计认定，广义地方政府债务增至47万亿元 2015年1月1日新预算法实施后，地方政府通过非地方债形式、变相新增举借的债务，严格意义上都属于隐性债务。虽然新预算法规定地方政府唯一合法的举借债务方式为发行地方债，但仍有很多地方通过政府购买服务等方式变相新增债务，并且规模越来越大，引起了中央注意。2017年7月24日，中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。”隐性债务第一次被官方公开提出。 2018下半年，《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文）出台，明确指出“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。”中央为了全面摸清地方政府隐性债务情况，在全国范围内进行了隐性债务的统计、上报和审计工作，并要求各地将隐性债务详细情况和化解方案，于2018年10月底前上报。隐性债务统计主体包括两大类：（1）机关事业单位：包括各级党委、政府所属部门、事业单位和社会团体；（2）国企：实际上以融资平台为主。 2018年认定的隐性债务规模未直接公开披露过，但可以通过财政部的表述推算约为28.6万亿元。2024年11月8日全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，财政部部长蓝佛安在会上介绍，2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。结合其在10月12日的发布会上表示，2023年末全国纳入政府债务信息平台的隐性债务比2018年摸底数减少了50%，由此推算2018年认定的隐性债务规模约为28.6万亿元。再加上地方政府债务余额18.4万亿元，2018年广义地方政府债务约47万亿元。 图2：2018年隐性债务认定后，广义地方政府债务由显性债务和隐性债务构成 资料来源：WIND，华西证券研究所 1.3.2023年融资平台经营性债务统计上报 2023年7月24日，中央政治局会议指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。2023年9月，化债的核心文件《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文）出台，支持通过置换重组等方式化解高息债务，文中提到的融资平台债务是指经各省党政主要负责同志签字确认报送国务院的融资平台截至2023年3月末承担的贷款、债券、非标等金融债务，但不包括其中的隐性债务和未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务，即为经营性债务，具体规模未披露。根据我们的统