新一轮化债背景下城投企业非标债务融资行为及风险演变

www.lhratings.com研究报告1 新一轮化债背景下 城投企业非标债务融资行为及风险演变 联合资信公用评级二部李晓晓王文才潘跃升 一、引言 非标债务融资是城投企业重要的融资手段之一，其在过去虽然为城投企业提供了一定的资金支持，但也带来了诸多风险，如信用风险、流动性风险和监管风险等。自2023年7月中共中央政治局会议提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”以来，地方政府债务化解取得一定成效，尤其是尾部城投债的兑付风险有所缓释，城投非标债务存量规模整体也得到了一定程度压降，债务结构有所优化，但城投企业的非标债务风险舆情仍然屡有发生，与公开债券保持“刚兑”形成了鲜明对比。城投非标融资一般具有成本高、期限短、透明度低等特点，一直是地方政府债务管控的重点和难点，同时非标债务舆情也对区域融资环境造成了较大的负面影响。本文对一揽子化债提出以来的非标融资政策、非标融资行为变化、非标风险事件、非标化解方式及落地案例进行了梳理和分析，以期对后续城投企业非标债务风险演变以及化解提供一定的参考。 二、非标融资相关政策梳理 近年来，随着城投企业融资政策的逐步收紧，尤其是城投债的新增发行被严格限制，作为城投企业重要融资渠道的非标融资也在政策性收紧。中央层面对于非标融资政策的态度是“疏堵结合”，一方面加强对非银金融机构的监管，收紧城投新增非标融资渠道，另一方面引导银行等金融机构参与城投企业的非标债务化解；地方层面则要求压降和置换，江苏省对于非标债务化解的态度更为积极。 （一）中央层面 2023年9月，国务院密发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》 （国办发〔2023〕35号）（以下简称“35号文”），提出“稳妥化解重点省份1融资平台非标债务2风险。重点省份融资平台已通过债务重组、债务置换接续贷款或债券融资的，应与债权人或投资人协商对存续非标利率适度打折，不得对高息非标债务进行简单刚兑”“对穷尽手段仍无法偿付的非标债务，重点省份经省级人民政府同意后，可提出需要支持的债项名单，通过组织发放银团贷款等方式置换今明两年到期的非标债务”。非标融资方面根据区域不同进行差异化限制，对于12个高风险重点省份要求金融机构配合展期降息，其它省份建议协商展期降息。 2024年7月，“134号文”发布，对“35号文”内容进行补充和完善。“134号文” 1“35号文”提出的12个重点省份是指：天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。 2“35号文”所称的非标债务，是指融资平台通过持牌金融机构发行的各类金融产品（除银行贷款外），以及金融租赁与金融资产管理公司不良收购及重组借款对应的债务，但不包括民间借贷、企业拆借和向不特定社会公众筹集的资金（定融）。 拓宽了城投非标债务置换和重组的债务类型及区域范围，要求重点省份的非持牌金融 机构的债务和非重点省份的非标和非持牌金融机构的债务也可以进行债务置换和重组，但是不包括民间借贷、企业拆借和向不特定社会公众筹集的资金（定融）。“134号文”作为“35号文”的补充，直接受益的是各类非标置换业务，预计银行置换非标，尤其是非重点省份的银行置换非标会加速推进。 细分来看，融资租赁方面，政策引导金融租赁公司逐步退出融资平台业务。2022年以来，监管机构要求金融租赁公司不得新增投放隐债租赁主体，推动金融租赁公司要回归以融资和融物相结合的经营模式，聚焦主业，减少类信贷投放，严禁新增非设备类售后回租业务，并对合规租赁物作出严格限制。2024年5月9日，国家金融监督管理总局非银机构监管司党支部在中国银行保险报上发布《推动非银机构更好服务高质量发展》，提出推动金融租赁公司积极稳妥退出融资平台业务，严禁将不适格租赁物进行重组、续作。 信托方面，监管名单3内的城投企业新增信托融资的渠道被严格限制。根据公开信息，2024年6月，部分信托公司收到监管部门的窗口指导，明确地方平台项目展业标准，要求严格落实“35号文”要求，对于监管名单内的城投企业，无论作为融资主体或者担保主体，相关融资额度只减不增，同时降低高息非标融资。此外，2024年6月以来，监管全面叫停第三方代销业务，并且对非标信托的单一资产比例做出限制，明确非标信托需要进行组合投资，单一资产占组合的比例不得高于25%，这可能会进一步压缩非标信托的新增规模。 定融方面，大力清理整顿“伪金交所”，定融产品发行空间受限。2022年11月，清理整顿各类交易场所部际联席会议(以下简称“联席会议”)第七次会议在北京召开。联席会议要求，深入推进清理整顿交易场所工作，坚持金融活动要全部纳入监管、金融业务必须持牌经营，深入推进重点领域整治和风险处置，巩固金交所专项整治成果，强化产权交易场所违规金融活动专项整治，继续做好“伪金交所”整治工作；压缩交易场所总量，控增量、压存量，补上制度和工作短板，高度警惕风险苗头，不断完善长效机制；以整促治，坚决刹住地方交易场所违法违规滥发融资产品行为。2023年12月，中国人民银行发布《中国金融稳定报告（2023）》，也强调了稳妥处置金交所、“伪金交所”风险。2024年3月，湖南、辽宁、重庆、西安四地的地方金融监管部门均发布公告称，将取消各自辖内金融资产交易所的业务资质，今后四地将不再存在金融资产类交易场所。同年6月，广东、天津、山西、黑龙江、河南、海南、厦门、宁波等 八地金融管理部门亦发布公告，宣布取消各自辖区内共8家金交所业务资格。 （二）地方层面 3银行等金融机构可通过“融资平台查询系统”查询。 一揽子化债政策落地以来，各地方政府也在积极采取措施加强对区域城投非标 融资增量、成本和决策流程的监管，压降区域非标债务规模。2023年以来，江苏、贵州、安徽、山东、云南、四川等多地出台了一系列针对高成本非标融资的化解政策和措施，相关措施如压降非标存量规模、对于非标融资“只减不增”、通过低息资金置换高息非标债务、设置区域融资成本上限等，以期优化区域融资结构、降低融资成本，从而缓解区域债务压力，体现出地方政府对于区域非标债务风险管控的重视。 图表12023年以来部分地区关于城投非标融资的管控措施 省份 地区 相关文件/会议 发布时间 相关内容 江苏 镇江市句容市 《句容市2022年财政预算 执行情况和2023年财政预算（草案）》 2023年1月 积极推动“削峰计划”实施，清理存量高成本融资，对新增融资实行分级管控，加快债务成本压降步伐 扬州市高邮经济开发区 《高邮经济开发区党工委关于扬州市委专项巡察整改进展情况的通报》 2023年3月 通过银行贷款对定融产品进行置换，后续定融业务到期一笔归还一笔；严格控制融资成本，新增融资项目平均成本控制在6%以内，并在保证资金安全调度的基础上以低成本融资项目置换存量高成本融资项目 淮安市淮阴区 《区国资办2023年工作总结和2024年工作计划》 2024年1月 加强区管融资平台公司数量及融资总量控制，改善融资产品结构，稳步压降非标类融资产品规模，有效管控融资成本，积极置换存量高成本债务 扬州市宝应县 《中共宝应县委关于省委专项巡视反馈意见整改进展情况的通报》 2024年3月 加快置换非标融资和其他高成本债务。全面梳理存量高成本融资，制定置换重组计划，抓住货币政策宽松的窗口期，主要通过商业银行项目贷款、企业债券等，积极做好置换工作 南通市崇川区 《中共南通市崇川区委关于省委巡视整改进展情况的通报》 2024年3月 持续压降融资成本，严格执行《高成本融资清退方案》，全面消除融资综合成本6%以上存量高成本的融资项目 常州市金坛区 《中共常州市金坛区委关于省委巡视反馈意见整改进展情况的通报》 2024年3月 从严控制高成本债务融资，强化债务成本监测；深化成本“削峰”目标，合理优化存量债务成本结构；严格限定非标类融资工具，全面压降信托、融资租赁等债务余额规模 徐州市睢宁县 《睢宁县委关于巡视整改进展情况的通报》 2024年3月 推动国资公司置换存量债务“高转低、短转长、非转标”，减少债务风险；对于存量的非标融资制定整改计划，限定时间提前还款或进行标准化融资的置换 泰州市兴化市 《兴化市委关于巡视整改 进展情况的通报》 2024年3月 鼓励企业优先向银行融资，选择A类券商为主承销商，优化债务期限，控制非标融资产 品；召开银企对接会，引导银行金融机构加大对国有企业的支持力度，鼓励企业通过低成本的银行产品置换高成本的非标产品，降低非标存量 宿迁市宿豫区 《中共宿豫区委关于省委巡视整改进展情况的通报》 2024年3月 出台《宿豫区融资平台公司经营债“削峰降本”专项行动方案》，推动存量高成本融资有序置换压降；出台《定向融资化解实施方案》，引导利用银行信贷等标准化产品置换存量定向融资产品，力争存量定向融资清零，尽快消除涉众风险 贵州 黔南州贵定县 《贵定县2023年财政预算执行情况和2024年财政预算（草案）》 2024年1月 将“防爆雷”放在第一位，降成本放在第二位，做好存量隐性债务、高息非标债务以及融资平台高成本债务置换，“砸锅卖铁”筹措资金保障置换后的10%本金及利息的偿还 毕节市金沙县 《金沙县2024年政府工作报告》 2024年2月 按照“只减不增、先易后难”原则，加大非标等高成本债务清理，逐步推动债务管理良性循环 遵义市播州区 《遵义市播州区国资监管企业融资和担保管理暂行办法（征求意见稿）》 2024年4月 严禁利用没有收益的公益性资产、不具有合法合规产权的经营性资产开展抵（质）押贷款或发行信托、债券和资产证券化产品等各类金融产品融资 安徽 蚌埠市 《市县政府平台公司整合升级和市场化转型发展“12345”三年行动方案 （2023—2025年）》 2023年5月 严控第三方资管计划等高成本非标融资规模，市属企业和各县、区政府要结合实际制定化解方案，确保存量非标融资规模“只减不增” 山东 枣庄市 市常委会会议 2024年6月 防止新增非标高息债务 云南 保山市隆阳区 《隆阳区深化提升国企改革重组整合实施方案》 2024年6月 严控新增非标融资和高成本融资，非经国资监管机构批准，融资综合成本不得超过同期贷款市场报价利率（LPR）的2倍 四川 南充市 《中共南充市委关于加快建成省域经济副中心奋力谱写现代化南充建设新篇 章的决定》 2024年7月 大力化解地方债务风险，积极争取化债应急周转金，加强平台公司债务规模和融资行为管理，有序做好非标债务置换、到期债务偿还等工作 资料来源：联合资信根据公开资料整理 三、2022年以来城投企业非标融资行为分析 2023年底，全国非标债务存量规模及非标债务占比均较2022年底有所压降，非标压降工作取得一定成效。分区域来看，不同区域非标融资均有不同程度压降，中部、 西部和东北地区4均实现了非标存量债务规模及非标债务占比的“双降”，东部地区整 体非标存量债务规模较2022年底有所增长，但非标债务占比有所下降。从非标发行和非标净融资数据来看，一揽子化债提出以来，全国城投企业非标融资整体压降趋势明显，非标融资资金净流出规模呈扩大趋势；重点省份较集中的西部地区非标压降情况不及东部和中部地区。分品种来看，随着非标融资政策端的收紧，城投融资租赁和信托融资活跃度有不同程度下降，2024年上半年新增融资规模下降明显。但融资租赁事件整体仍较活跃。东部地区新增融资租赁规模占全国比重接近六成，整体活跃度较高；信托融资方面，东部和西部地区活跃度较为接近，西部地区对于高息的信托融资渠道表现较为依赖。2024年上半年，西部地区新增信托融资数量及规模同比降幅最大。 根据公开数据，2023年底，全国城投企业存量有息债务规模74.37万亿元，较 2022年底增长11.85%；其中，非标债务存量规模较2022年底减少1028.51亿元，降 幅为2.10%，非标债务占比较2022年底下降0.92个百分点，全国城投企业整体非标 债务有所压降。分省市来看，浙江、福建、北京、河北、湖北、广东等12个省市城 投企业非标债务规模均较2022年底有