防范化解地方债务风险背景下城投企业财务表现

防范化解地方债务风险背景下城投企业财务表现 联合资信公用评级二部谢晨李晓晓张英昊 摘要：地方债务风险主要来自显性债务和隐性债务两个方面，我国地方政府显性债务风险总体可控，防范化解地方债务风险的核心在于隐性债务的化解和管理。在相关监管政策整体高压下，作为地方政府隐性债务重要承载主体的城投企业融资难度阶段性上升，整合步伐进一步加快，极力寻求从单一政府融资平台向实体化、市场化、产业化方向转型发展。本文选取2015－2022年及2023年上半年1335家样本城投企业的盈利能力、融资缺口、流动性水平、融资渠道、投资活动、杠杆水平六个方面展开分析，发现在防范化解地方债务风险背景下，样本城投企业指标表现受监管政策影响较为显著，且随着政策调控松紧程度的变化而相应改变，同时呈明显分化趋势。 一、防范化解地方债务风险的背景及政策梳理 我国地方政府显性债务风险总体可控，防范化解地方债务风险的核心在于隐性债务的化解和管理；从政策导向上看，规范地方债务的相关政策整体趋于高压监管态势。 近年来，随着全国经济增速放缓和地方政府举债规模扩大，地方债务风险日益凸显。具体看，地方债务风险主要来自显性债务和隐性债务两个方面。 2014年出台的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》（以下简称“新《预算法》”），正式赋予了地方政府发行地方政府债券的权力，同时规定发行债券作为地方政府融资的唯一途径。此后作为“前门”的地方政府债券持续扩容，截至2023年9月底，我国地方政府债券余额为38.90 万亿元，其中一般债务14.97万亿元，专项债务23.93万亿元，均控制在全国人大批准的限额之内；2022年底，我国地方政府负债率为28.97%，低于国际通行警戒值60%；地方政府债务率为125.08%，仍然处于国际货币基金组织提出风险参考区间90%~150%之内，同时考虑到地方政府债券举借规模由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准并由国务院财政部门实施严格监督管理，我国地方政府显性债务风险总体可控。 早期的隐性债务经历了从被动负债到主动举债的两个阶段，①被动负债阶段： 1994年分税制改革造成了地方财权事权不匹配，1995年的《中华人民共和国预 算法》《中华人民共和国担保法》及1996年的《中华人民共和国贷款通则》进一 步限制了地方政府合法融资的途径，但地方政府依旧承担着基础设施投资建设的重大任务，在此背景下，城投企业应运而生，承担了非市场化的社会公共职能及部分政府性融资职能；②主动负债阶段：2008年全球金融危机爆发，我国政府为进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长，安排了总规模达4万亿元的中央投资资金，并允许地方政府组建融资平台拓宽融资渠道；房地产和土地市场的阶段性繁荣支撑了地方财政，隐性债务快速扩张。在新《预算法》出台后的债务置换期间（2015－2018年），地方政府隐性债务规模仍不断攀升。2018年，国务院发布 《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文），明确了隐性债务的定义、风险管理及化解安排等内容。与地方政府显性债务相比，隐性债务多具有信息不透明性和风险隐蔽性，同时无明确的债务来源和还款计划，鉴于其特殊性，故防范化解地方债务风险的核心在于隐性债务的化解和管理。 从政策导向上看，规范地方债务的相关政策整体趋于高压监管态势，2021年以来各项政策/指导意见/通知的出台频率变得愈发密集。2017－2018年，我国针对地方政府和城投企业的相关政策监管趋严，在防范化解地方债务风险的同时也逐步规范了地方政府及地方国有企业的投融资行为。2019－2020年，在宏观经济下行的背景下，我国在防范风险的同时推行了适当的扩张政策拉动内需，稳定经济增长，各项结构性宽松的政策直接或间接地为城投企业提供了较好的再融资环境。2021年以来，各项政策及指导文件将地方政府隐性债务风险管理提上新高度，相关防范化解工作持续实施且监管政策日渐趋严。2023年7月，中央政治局会议明确指出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，表明对于隐性债务化解问题的重视程度进一步提升。 表1规范地方债务的部分会议/意见/文件梳理 会议/文件名称 发布时间 发文字号 主要内容 《关于加强地方政府性债务管理的意见》 2014.10 国发〔2014〕43号 针对地方政府性债务管理提出明确意见，提出加快建设规范的地方政府举债融资机制，并坚决制止地方政府违法违规举债。 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 2017.4 财预〔2017〕50号 进一步规范了融资平台公司融资管理、地方政府与社会资本方等合作行为及举债融资机制。 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》 2017.5 财预〔2017〕87号 对政府购买服务范围、预算、信息公开等进行了规范，提出地方政府及其相关部门不得利用、虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。 《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》 2017.11 财办金〔2017〕92号 对PPP项目泛化滥用现象进行了纠正，推进PPP项目规范发展，制定了更为严格的新项目入库标准。 《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》 2017.11 国资发财管〔2017〕192号 防范中央企业PPP项目经营风险，提出六大明确要求及八大禁止行为。 《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》 2018.3 财金〔2018〕23号 对重点金融企业参与地方政府、国有企业、政府融资平台以及PPP项目投融资行为提出明确要求，强化了对项目资本金的监管并补充了适用范围；规范了地方政府及地方国有企业的投融资行为。 《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》 2018.8 厅字〔2018〕75号 对国有企业的资产负债率、负债水平提出明确的要求，同时要求国有企业子公司负债情况需纳入集团公司考核体系，并设立资产负债率基准线、预警线及重点监管线。 《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》 2018.10 中发〔2018〕27号文 / 《地方政府隐性债务问责办法》 2018.10 中办发〔2018〕46号文 / 《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》 2019.2 发改社会〔2019〕0160号 方案围绕补齐短板、补强弱项、创新机制等基本原则，提出到2020年使得公共服务供给结构更加合理、资源布局不断优化。27项行动任务当中，多次提及公共基础设施领域职能。 沪深交易所窗口指导意见 2019.3 -- 对地方融资平台的甄别标准进行了修订，降低了地方融资平台发行公司债的申报条件，对于在六个月内到期的债务，以“借新还旧”为目的发行的公司债券，解除地方融资平台收入所属来自政府占比50%的上限限制。 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》 2019.6 -- 提出了地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的总体要求和基本原则。发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。 国务院常务会议 2019.11 -- 决定健全固定资产投资项目资本金管理，将部分基础设施项目初始资本金比例由25%调降至20%。 《关于打赢疫情防控阻击战强化疫情防控重点保障企业资金支持的紧急通知》 2020.2 财金〔2020〕5号 通过专项再贷款支持金融机构加大信贷支持力度；中央财政安排贴息资金支持降低企业融资成本。 《关于疫情防控期间做好企业债券工作的通知》 2020.2 发改办财金〔2020〕111号 出台多项措施支持疫情地区和疫情防控企业的债券融资需求，允许企业发行债券偿还或置换前期因疫情防控工作产生的项目贷款；受疫情影响严重的企业允许申请发行新的企业债券专项用于偿还2020年内即将到期的企业债券本金及利息。 《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》 2021.2 -- 2021年新增的专项债券不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目，资金必须用于建设项目，不得用于偿还债务。重点投向领域为交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目和保障性安居工程等领域。 《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》 2021.4 国发〔2021〕5号 对预算编制、收支、执行管理统筹等做出要求，明确提出加强风险防控，增强财政可持续性，防范化解地方政府隐性债务风险。 《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》 2021.6 -- 就推动完善政府预算决算草案和报告中有关政府债务的内容、规范人大审查监督政府债务的内容和程序、加强人大对政府债务风险管控的监督、加强组织保障等，做出了明确规定，提出了工作要求。 《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》 2021.7 财预〔2021〕61号 坚持“举债必问效、无效必问责”，遵循项目支出绩效管理的基本要求，注重融资收益平衡与偿债风险。地方财政部门应当跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，对严重偏离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，督促及时整改。突出绩效管理结果的激励 约束作用，将专项债券项目资金绩效管理结果作为专项债券额度分配的重要测算因素，并与有关管理措施和政策试点等挂钩。 《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》 2021.7 银保监发〔2021〕 15号 明确打消财政兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务；明确不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资；明确对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构不得新提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与的专项债券项目提供配套融资。 中央经济工作会议 2021.12 -- 继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，其中积极的财政政策要提升效能，更加精准及可持续；稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕，实施好扩大内需战略，增强发展内生动力，同时明确指出坚决遏制新增地方政府隐性债务。 加强和完善地方政府专项债券管理国务院政策例行吹风会 2021.12 -- 针对防范化解地方政府隐性债务问题上，一是要完善常态化监测机制；二是要坚决遏制隐性债务增量，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债；三是要稳妥化解隐性债务存量；四是要推动平台公司市场化转型，规范融资平台公司融资管理，严禁新设融资平台公司。 《国家发展改革委办公厅关于进一步做好社会资本投融资合作对接有关工作的通知》 2022.3 发改办投资〔2022〕233号 开展投融资合作对接过程中，要切实加强项目把关，应主要选择投资回报机制明确、具有合理收益水平的重点项目进行推介，坚决避免一哄而上。项目落地实施过程中，要量力而行、尽力而为，加强政府信用履约建设，不做过头承诺，切实防范新增地方政府隐性债务。 《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》 2022.5 国办发〔2022〕20号 坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，健全地方政府债务限额分配机制，一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配，促进融资规模与项目收益相平衡，完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。 《国务院关于2021年中央决算的报告》 2022.6 -- 加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。向项目准备充分地区倾斜。加强重点风险防范和化解，坚决遏制新增地方政府隐性债务，支持地方有序化解存量隐性债务。 《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》 2022.11 财金〔2022〕119号 加强项目合同审核，严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报等兜底条款。加强项目执行信息复核，对于存在