城投随笔系列：土地储备管理办法修订了什么？

城投随笔系列 土地储备管理办法修订了什么？ 2024年06月03日 本文聚焦： 土地储备是什么？ 土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土 地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。 土地储备的主体是土地储备机构，土地储备机构应为县级（含）以上人民 政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部 分析师谭逸鸣 门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。 土地储备的对象包括：1）依法收回的国有土地；2）收购的土地；3）行使优先购买权取得的土地；4）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土 执业证书：S0100522030001邮箱：tanyiming@mszq.com研究助理赵悦颖执业证书：S0100123070012 地；5）其他依法取得的土地。 邮箱：zhaoyueying@mszq.com 土地储备的流程主要包括征购、储备/前期开发、供应3个环节：1）征 购：根据土地储备计划进行征购。2）储备/前期开发：按照该地块的规划，完 相关研究 成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并 1.可转债周报20240602：弱资质转债，如 进行土地平整，满足必要的“通平”要求。3）供应：根据土地供应计划采用土 何定价？-2024/06/02 地招标、拍卖、挂牌的方式出让。 土地储备制度的建设历程 关于土地储备的融资渠道，监管历程如何？ 2.批文审核周度跟踪20240602：近几周小 公募无注册生效，但提交注册明显增加-2024/06/02 3.固收周度点评20240601：再提长期收益 第一阶段：土地储备贷款（2001-2012年） 率，怎么看？-2024/06/01 2001年，《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）提出“金融机构要依法提供信贷支持”。 第二阶段：不得举借土地储备贷款，转向土地储备专项债（2016-2019 年） 4.流动性跟踪周报20240601：DR007上行至1.87%-2024/06/015.高频数据跟踪周报20240601：物价指标环周回升-2024/06/01 2016年，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综 [2016]4号）提出“各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。 2017年，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62 号）明确地方政府可采取发行土地储备专项债券的方式为土地储备举借债务。 第三阶段：土地储备专项债被叫停（2019年9月以来） 2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地 产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。 征求意见稿，有什么区别？ 2024年5月21日，自然资源部发布《土地储备管理办法》（征求意见稿）， 对2018年发布的《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）进行修订。 关于本次征求意见稿，市场关注到其仍保留了土地储备专项债的相关内 容。2019年9月国务院常务会议明确“专项债资金不得用于土地储备”后，至今无土地储备专项债发行，此次征求意见稿保留土地储备专项债的相关表述，市场较为关注是否会有重启土储专项债的可能性。 结合近期地产重磅政策密集出台，聚焦保交房和去库存，当前地方财政承 压的背景下，土地储备资金是链条的关键环节，若土储专项债能重启，将形成关键性补充。但另一方面，2024年专项债投向新增了城中村改造，且城中村改造专项借款亦在推进，与土储专项债的用途有部分重叠，因而具体的政策走向还有待进一步期待观察。 风险提示：部分数据缺失所导致的偏差；政策调整超预期；宏观经济、地 方政府债务压力。 目录 1土地储备是什么？3 2土地储备制度的建设历程6 3征求意见稿，有什么区别？10 4小结13 5风险提示15 插图目录16 表格目录16 近日，自然资源部发布《土地储备管理办法》（征求意见稿），当前宏观图景之下，市场关注土地储备制度是否会有新变化，对于房地产市场又有何演绎？土地储备是什么？土地储备制度的建设历程如何？本次征求意见稿有何不同？本文聚焦于此。 1土地储备是什么？ 根据《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)，土地储备是指县级 （含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。 土地储备的主体是土地储备机构，土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。 土地储备的对象包括：1）依法收回的国有土地；2）收购的土地；3）行使优先购买权取得的土地；4）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；5）其他依法取得的土地。 方式 对象 规定有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：1、为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的； 收回 依法收回的国有土地 2、土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；3、因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；4、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用 收购 收购的土地 权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。 优先购买 行使优先购买权取得的土地 申报土地转让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：1、军事和外交需要用地的；2、由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；3、由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、 已办理农用地转用、征收批准手续并文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用 征收 完成征收的土地地的； 4、由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；5、在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；6、法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。 表1：土地储备的方式及对象 资料来源：中央人民政府官网，民生证券研究院整理 土地储备的资金来源有哪些？ 根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支。土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。从2016年1月1日起，土地储备资金可从以下渠道筹集： 1）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。 2）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。 3）发行地方政府债券筹集的土地储备资金。 4）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。 5）上述资金产生的利息收入。 土地储备的流程如何？ 土地储备的流程主要包括征购、储备/前期开发、供应3个环节： 1）征购：根据土地储备计划进行征购。 已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地 征收 行使优先购买权取得的土地 优先购买 2）储备/前期开发：按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应。 3）供应：根据土地供应计划采用土地招标、拍卖、挂牌的方式出让。 征购 储备/前期开发 供应 收回 依法收回的国有土地 收购的土地 收购 招标拍卖挂牌 完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。 图1：土地储备的流程 资料来源：中央人民政府官网，民生证券研究院绘制 2土地储备制度的建设历程 1996年8月，上海市土地发展中心成立，成为我国第一家土地储备机构。 1997年8月，杭州市土地储备中心成立。1999年3月，《杭州市土地储备实施办法》出台，这是我国首部关于土地储备的地方政府规章。 2001年4月，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），首次明确提出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。” 2007年11月，国土资源部等三部门印发《土地储备管理办法》（国土资发 [2007]277号），明确“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担”，土地储备制度框架体系基本建立。 2012年11月，国土资源部等四部门印发《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号），提出建立土地储备机构名录，加强土地储备机构管理，规范土地储备融资行为。 2016年2月，财政部、国土资源部等四部门印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），明确“每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构”，清理压缩现有土地储备机构；“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”，进一步规范土地储备行为。 2017年5月，财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号），提出“2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为”。 2018年1月，国土资源部等四部门修订印发《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号），进一步规范土地储备管理，在机构职能、业务、资金、监管等方面进行了修订。 2024年5月21日，自然资源部发布《土地储备管理办法》（征求意见稿）， 2018年的《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）有效期为5年，现已到期，需修订并重新发布。 发布年月文件重点内容 表2：土地储备制度建设历程中的重要文件 2001-04 《关于加强国有土地资产管理的通知》 （国发〔2001〕15号） 为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。 2012-11 《关于加强土地储备与融资管理的通知》 （国土资发[2012]162号） 建立土地储备机构名录。市、县国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入名录并定期更新。 2017-05 《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》 2018-01 《土地储备管理办法》 （国土资规[2017]17号） 为加强和规范土地储备管理，根据相关法律法规和国务院有关文件的规定， 国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合修订了《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）同时废止。 每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构， 《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。 2016-02 （财综[2016]4号）土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类