城投随笔系列：募集资金用途视角下的城投债

城投随笔系列 募集资金用途视角下的城投债 2023年07月31日 近期市场对城投监管政策的边际变化较为关注，除了中宏观以及区域层面的 感知之外，本文从城投债的募集资金用途出发，看看监管政策导向的细微变化和空间指向。 城投募集资金用途监管愈发趋严 自2021年到2023年7月25日，银行间债券市场共有20家城投因募集资金使用违规被罚。这些被罚城投主要分布在宁夏、辽宁、四川、安徽、湖南、江苏、浙江、河南、湖北、江西、广西等省份，主要为AA及AA+级区县和市级平台。 分析师谭逸鸣执业证书：S0100522030001电话：18673120168邮箱：tanyiming@mszq.com 与此同时，证监会及地方证监局、交易所近年来也加强了债券募集资金使用 的监管力度。2020年至2023年7月25日共对16家城投违规使用募资进行处罚。 不同品种城投债募集资金有何变化？ 交易商协会城投债募集资金用于偿还债券的规模占比在2021年以来呈现持续抬升状态，但主要是地级市、区县级平台等受到借新还旧的约束较多；省级平台借新还旧规模占比变化不大，且仍有10%规模用于补充流动资金。 相关研究 1.利率专题：当10年国债突破1年期MLF- 2023/05/12 2.城投报表分析专题：2022，城投过的怎么 然而观察2023年以来的情况，仅借新还旧债券的占比有所降低，用于偿还 样？-2023/05/09 其他债务、包括补流的比例有所提升，尽管观察时间区间还不够长，但仿佛能感 3.转债策略研究系列：可转债多因子策略组合 受到政策端给出的一些腾挪空间。 相较协会品种，交易所对城投债募集资金的收紧程度或更为明显，且仍在持 构建初探-2023/05/084.信用一二级市场跟踪周报20230507：净融资下降，收益率下行、信用利差普遍走阔-20 续。交易所城投债，借新还旧规模占比从2020Q4不足10%快速攀升至2023Q2 23/05/07 约50%的水平。观察2023年以来交易所债项的募集资金用途情况，偿还其他类 5.品种利差跟踪周报20230507：收益率显著 型债务的占比并未有明显提升，交易所整体审批还是延续偏严的逻辑框架。 而发改委企业债的政策监管一直较为严格且2021年以来并未发生太大根本 下行，非金类信用债信用利差多走阔-2023/05/07 逻辑上的变化，区县级平台可用于补流的资金占比仍维持在约25%中枢水平。但是发行募集资金绝对规模自2021Q3以来有明显下降，或一定程度上反映出了监管审核的趋势变化，或者说在监管统一的趋势背景下，更多的项目由贷款或者专项债承接了，而非发改委企业债。 分区域，城投募集资金用途有何差异？ 除四川、江西、安徽、河南、天津、甘肃、吉林、黑龙江、北京、山西和西 藏外，各省份2023H1城投债募集资金用途明确用于偿还债券的规模占比有不同程度提升，体现出了政策监管的方向和趋势。 进一步聚焦，我们筛选出了2023H1募集资金用于偿还债券的规模占比超 50%的重点地市。其中，重庆、天津、广西、贵州、云南多个地市2023年新发城投债全部用于偿还存量债券。 不过，高借新还旧并不意味着补流等其他用途被禁止，江苏、浙江、广东、 福建、湖南、湖北等部分地市2023年新发债券用于偿还债券的规模占比虽也超50%，但仍有可以补充流动资金的债券发行。此外，有部分2022年募集资金用途受限的城投平台，2023H1发行了可以补充流动资金的债券，这些平台同样主要集中在江苏、浙江、山东、广东、福建等优质区域。 风险提示：城投口径偏差；部分数据缺失所导致的统计偏差；宏观经济、地 方政府债务压力、区域及平台评价的主观性。 目录 1城投募集资金用途监管愈发趋严3 1.1交易商协会处罚有哪些案例？4 1.2交易所、证监会处罚有哪些案例？5 2不同品种城投债募集资金有何变化？8 3分区域，城投募集资金用途有何差异？13 4小结17 5风险提示19 插图目录20 表格目录20 近期市场对城投监管政策的边际变化较为关注，除了中宏观以及区域层面的感知之外，本文从城投债的募集资金用途出发，看看监管政策导向的细微变化和空间指向。 1城投募集资金用途监管愈发趋严 近年来关于信用债募集资金用途监管政策愈发趋严和规范，交易商协会、交易所、证监会相继出台了有关城投募集资金用途的政策，其中，协会于去年11月发布《银行间债券市场非金融企业债务融资工具募集资金用途管理规程》(以下简称“《募资规程》”)，进一步规范交易商协会非金融企业债务融资工具募集资金使用，明确募集资金的管理要求。 《募资规程》从信息披露、募集资金用途合规性及变更程序、闲置募集资金投资、资金监管专户等方面加以规范，并相应明确了7种违规行为的自律管理措施，紧扣了实操当中普遍存在的募集资金使用违规行为。 时间机构文件具体内容 表1：信用债募集资金用途的相关政策梳理 2020年2月国家发展改革 委 《关于疫情防控期间做好企业债券工作的通知》 鼓励信用优良企业发行小微企业增信集合债券，为受疫情影响的中小微企业提供流动性支持。允许债券发行人使用不超过40%的债券资金用于补充营运资金，同时将委托贷款集中度的要求放宽为“对单个委贷对象发放的委贷资金累计余额不得超过5000万元且不得超过小微债募集资金总规模的10%”。 2020年4月交易商协会《非金融企业债务融资工 具公开发行注册文件表格体系（2020版）》 用于股权投资、基金出资的，应符合国家宏观调控和产业政策要求，不得用于对金融机构出资，不得直接用于上市公司二级市场股票投资等。闲置的募集资金如进行合理的流动性管理应事先在募集中披露资金使用决议程序等，并承诺不得用于购买高收益理财。如设置募集资金专户和偿债资金专户，应当按要求披露信息。企业可披露所制定的具体偿债计划及保障措施。募集资金应按照实需原则用于生产经营活动，严禁用于套利、脱实向虚。 2020年12 月 2020年12 月 中国人民银行、国家发改委、证监会 国家发展改革委 《公司信用类债券信息披露管理办法》 《关于开展2021年度企业债券本息兑付风险排查和存续期监管有关工作的通知》 1、企业应当披露募集资金使用合规性及使用安排，如偿还债务、补充流动资金、项目投资、股权投资或资产收购等。募集资金用于项目的，还应当披露项目相关情况。如设置募集资金专户的，还应当按要求披露募集资金使用信息及所制定的具体偿债计划及保障措施。2、企业应当承诺在存续期间变更资金用途前及时披露有关信息。 在2021年继续鼓励信用优良企业发行小微企业增信集合债券，为受疫情影响的中小微企业提供流动性支持。允许债券发行人使用不超过40%的债券资金用于补充营运资金，同时将委托贷款集中度的要求放宽为“对单个委贷对象发放的委贷资金累计余额不得超过5000万元且不得超过小微债募集资金总规模的10%”。 2021年7月国家发改委、 2022年4月交易所 《上海证券交易所公司债明确规定了多种募集资金应优先用于偿还存量公司债券的情形 券发行上市审核规则适用 中债登、交易商协会 《企业债券注册发行业务 问答（三）——信息披露业务专题篇》 在偿债保障措施完善、不影响债券信用级别、募投项目符合国家宏观调控政策、 固定资产投资管理法规制度和产业政策的前提下，如变更募集资金投向，用于其他符合国家鼓励方向的项目建设，企业应依法变更募集资金用途。 指引第3号——审核重点关注事项》 2022年11 月 交易商协会《银行间债券市场非金融 企业债务融资工具募集资金用途管理规程》 企业应当在募集说明书、定向募集说明书、定向发行协议等发行文件中披露募集资金使用的合规性及使用安排。募集资金应用于符合国家法律法规及政策要求的企业生产经营活动。募集资金应当按照发行文件的约定使用。企业变更募集资金用途的，应当及时披露拟变更后的募集资金用途。 资料来源：上交所官网，发改委官网，交易商协会官网，证监会官网，民生证券研究院 1.1交易商协会处罚有哪些案例？ 近年里城投占据了信用债存量和发行当中的很大一部分比例，故而首先我们来看看交易商协会对发债募集资金用途违规使用处罚案例有哪些？ 自2021年到2023年7月25日，银行间债券市场共有20家城投因募集资金使用违规被罚。这些被罚城投主要分布在宁夏、辽宁、四川、安徽、湖南、江苏、浙江、河南、湖北、江西、广西等省份，主要为AA及AA+级区县和市级平台。 一方面，当前城投债在发行市场占据主导地位，受到的关注度自然更高；另一方面，内外部现金流承压、叠加稳增长下城投更需“有所为”，或构成了平台挪用募集资金的触发因素。 图1：2021年以来协会处罚城投的主体评级分布（家）图2：2021年以来协会处罚城投的行政层级分布（家） 11 7 11 7 无评级AAAA+AAA 资料来源：交易商协会官网，民生证券研究院资料来源：交易商协会官网，民生证券研究院 从处罚的具体原因来看，2022年8月之前，因“未按规定披露募集资金用途变更”及“未按约定使用募集资金”被处罚的城投各占据“半壁江山”；8月之后，被交易商协会处罚的城投基本都是因为“未按约定使用募集资金”。 其中，2022年8-11月，沛县城投、赣州章贡建投、襄阳住房投资、商丘日月新城、杭州临平城建5家城投未按约定将募集资金用于棚改保障房建设项目或偿还相关项目贷款。比如商丘日月新城违规将资金划出体外至控股股东，用于支付股权转让款和溢价款、支付股东借款等。 此外，衢州国资、徐州经开还存在将募集资金用于购买理财、投资设立下属公司等违规行为。 图3：交易商协会发布2020年以来债券募集资金违规使用案例 处分时间 处分城投 省份 主体评级 行政层级 涉及债券 原定用途 募集资金使用违规事项 2021年3月 银川通联资本投资运营集团有限公司 宁夏 AA+ 地级市 —— —— 未合规披露多期债务融资工具募集资金用途变更事项 2021年6月 海城市金财土地房 屋投资有限公司 辽宁 AA 区县级 —— 保障房项目 保障房项目专项募集资金违规使用比例较大且未及时披露、年报中关于募集资金使用情况信息披露不准确 2021年10月 成都新开元城市建 设投资有限公司 四川 AA 区县级 20新开元PPN00120新开元PPN002 —— 部分募集资金未按约定用途使用且未及时披露:相关募集资金变更公告及年报中关于募集资金使用情况信息披露不准确 2021年10月 雅安发展投资有限责任公司 四川 AA 地级市 19雅安MTN00119雅安MTN002 偿还即将到期的债券及银行借款 未及时披露2只债券合计约2亿元募债券及银行借款集资金用途变更事项 2021年12月 马鞍山慈湖高新技术产业开发区投资 发展有限公司 安徽 AA 国家级园区 19慈湖高新PPNO01 —— 5.46亿元募集资金未按约定用途使用且未及时披露:募集资金变更公告及年报中关于募集资金使用信慧披露不真实、不准确 2022年6月 湘潭县建设投资有限公司 湖南 AA 区县级 —— —— 多期募集资金用途变更未合规披露 2022年6月 桐城市建设投资发 展有限责任公司 安徽 AA 区县级 21桐城建设PPN001 —— 未按约定用途使用募集资金2.85亿元其中有2.6亿元募集资金违规划至体外 2022年8月 徐州经济技术开发区国有资产经营有 限责任公司 江苏 AA+ 国家级园区 17徐州经开GN001、 20徐州经开MTN001等5 只债券 偿还银行借款本息 募集资金用途变更未合规披露:募集资金使用情况信息披露不真实、不准确；未按期披露募集资金使用情况 2022年8月 沛县城市投资开发 有限公司 江苏 AA 区县级 19沛县城投PPN001 沛县老城区棚户区(城中村)改造一期工程项目建设 部分募集资金被用于偿还棚户区改造项目建设借款，募集资金用途变更未改造合规披露 2022年9月 衢州市国有资本运营有限公司 浙江 AA+ 地级市 18衢州国资MTN001 19衢州国资MTNO01 20衢州国资MTN001 归还