产业结构视角下区域债务化解展望

产业结构视角下区域债务化解展望 联合资信公用评级一部|陈婷杜晗韩子祺董思茵 我国城镇化和工业化持续推进的过程中，城投企业债务规模快速增长，中央及地方政府对城投债务规模的持续增长高度重视，如何妥善化解地方政府债务成为重要议题。本文从城投企业债务化解的中长期视角出发，以产业结构作为分析重点，通过分析我国各区域产业发展至今，东西部地区在不同特征的产业结构下，在区域税源结构、税源稳定性和税源增长潜力等方面表现出的差异，并结合不同区域未来发展定位和动力，对我国东西部地区城投债务化解路径进行展望。 东部地区城投企业债务体量虽然相对较大，但基于其产业结构对税源基础和稳定性的支撑，结合其未来发展定位和税收增长潜力来看，中长期债务化解或可通过自身产业的持续发展实现“债务—产业—税收 —还本付息”的完整闭环。而西部地区产业发展进程相对缓慢，在税源结构、税源稳定性和税源增长潜力方面均面临一定挑战，通过自身产业发展进行债务化解的难度相对较大。在国家持续推进西部大开发的政策支持背景下，西部地区或可从承接东部地区产业转移、控制区域城投债务增长速度和营造稳定区域融资环境等路径出发，实现对区域债务风险的化解。 0 一、引言 地方政府是区域基础设施投资建设的责任主体，但自分税制改革以来，在地方政府财权上移、地方经济需要发展、政府债券发行体系尚需完善的背景下，地方城投企业成为区域基础设施建设的主要投融资主体。在我国城镇化和工业化持续推进的过程中，城投企业对于地方产城建设起到重要作用，但同时也伴随着地方城投企业债务的快速增长。中央及地方政府对城投债务规模的持续增长高度重视，尤其是在我国经济发展进入“新常态”后，经济增速持续下行的背景下，如何妥善化解地方政府债务成为重要议题。 中长期来看，城投债务所产生的资产以无直接收益的基础设施为主，此类资产最终创造的收益包括当地企业无偿使用基础设施而获得的利润（税收为主）及区域资产的增长（土地为主）。考虑到近年来城镇化进程放缓、人口老龄化加速及少子化现象加剧导致的房地产市场低迷、土地财政收入持续削减等状况，持续多年的“土地财政”模式或将有所调整；通过区域产业可持续发展带动税收收入良性增长，或将成为中长期区域债务化解的基石。 我国不同地区1基于差异化的区域资源禀赋、区位环境、人口要素和外部政策等因素，经过多年来的产业发展历程，形成了差异化的区域产业格局。东部地区在经济发展水平和工业化进程方面走在全国前列，并在融入全球市场的过程中实现了产业升级和先进产业聚集，也将在未来继续发挥我国经济“第一梯队”的引领作用。而发展进程相对落后的西部地区现阶段产业动能和未来功能定位主要依托国家在基础设施建设和能源资源类产业的投资引领，在产业结构和发展定位方面具有明显区别于东部地区的特征。本文基于东西部地区在产业结构方面存在的区域性差异和不同的区域发展特征，结合产业结构差异可能对区域税收产生的影响，浅析东西部地区中长期债务化解路径。 二、区域产业结构变迁历程 我国成立70多年来，在经济体量不断增长、产业体系不断完善的同时，产业结构也在不断调整优化，并形成了东西部地区各具特色的差异化产业格局。通过简要回顾区域产业结构的发展历程，有助于我们理解区域产业分化的原因。 我国成立以来，区域产业格局的形成大致经历了三个阶段： 1本文将按照国家统计局对我国区域的划分标准，将全国31个省（直辖市及自治区）为东部地区（北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南）、中部地区（山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南）、西部地区（内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）及东北地区（黑龙江、吉林、辽宁）。 （1）计划经济下的区域均衡发展阶段（建国初期至1978年）。这一时期，我国建立并发展了以钢铁、石油化工及重型机械等为核心的重工业，重工业得到迅速发展；内陆地区因其地理位置因素、资源条件优势等成为了当时重大项目基地，近70%的“一五”时期重点项目分布在内陆地区，为内陆地区工业发展奠定了初步基础。 （2）沿海区域经济先行下的区域非均衡发展（改革开放至90年代初）。这一时期，我国进入了改革开放的新征程，对外开放成为我国基本国策之一，并明确提出“要利用沿海地区的基础优势，充分发挥其特长，带动内地经济的进一步发展”。东部沿海地区具有先天的开放型地理和交通优势，并通过长期的民营经济发展积累了较多市场资源，叠加国家政策和投资的双向倾斜，1978－1990年，东部地区的经济增速明显加快，区域人均GDP水平也逐渐与中西部地区拉开差距，1990年，全国人均GDP由1978年的385元升至1663元；东、西部人均GDP分别为2184元和1162元，区域间发展差距明显加大。 （3）因地制宜策略下的多元化发展阶段（20世纪90年代初期至今）。2001年，我国加入WTO，为应对全球市场竞争冲击，我国需迅速融入世界经济大循环，利用相对较低的人力资源优势，担任起产业链中段制造加工的角色，引入外资并扩大出口。而东南沿海地区在上一阶段累积的生产要素和市场要素进一步发挥相对优势，叠加税收优惠等政策的扶持，迅速承接了发达国家的产业转移并完成了产业升级。以长江三角洲为例，2002年实际利用外商直接投资规模175.4亿美元，同比增长超过30%，占全国的比重超过1/3；2022年我国机电产品出口额占对全国出口额的贡献度超过40.00%，而机电产品的制造主要集中于长三角地区。 与此同时，西部大开发战略自2002年起进入实质阶段。西部地区地域广阔、能源和矿产资源富集的特征，为“西气东输”、青藏铁路和“西部光网”等重大项目的落地提供了支撑。2000－2022年，西部区域GDP年均复合增长13.0%，呈现追赶态势。但是，与东部地区的发展模式不同，西部地区的高速发展以“政府主导的投资驱动”为主，其大规模投资主要投向了基础设施建设和能源化工产业重大项目。2000－2020年，西部地区固定资产投资增速平均值约为20%，高于全国16.7%的固定资产投资平均增速，也高于西部地区GDP的平均增速。 整体来看，这一阶段西部地区在国家政策扶持和投资拉动的背景下，保持了较高的经济增速；东部地区则基于多年来持续累积的产业资本、技术等要素资源，保持相对发展优势，并在产业迁移过程中实现了产业升级和集聚效应，东西部产业发展格局进一步分化。 三、东西部产业结构对比2 本部分通过对比东西部地区在三次产业结构、就业人口结构、主要工业品结构、支柱产业结构、产业能耗情况、产业聚集效应和产业发展前景等方面的差异，来浅析东西部地区在税源结构、税源稳定性和税源增长潜力等方面的差异。 1.区域税源结构 税收收入是地方一般公共预算收入的重要来源，地方税源结构主要由产业结构决定。本文通过对比东西部地区在三次产业结构、就业人口结构和主要工业产品结构等来浅析东西部地区税源结构差异。 （1）三次产业结构：以农业为主的第一产业的创税能力很弱，二、三产是区域税收的主要来源，三次产业结构决定了区域税源结构。东部地区第三产业占比高于全国平均水平；西部地区也已进入“三二一”的发展进程，但第二及第三产业占比均低于全国平均水平。2021年，我国实现GDP114.37万亿元，三次产业占比为7.2：39.3：53.5。分区域来看，东部地区三次产业占比为4.5：39.1：56.4，第三产业占比高于全国平均水平，并贡献了全国一半以上的第二产业和第三产业生产总值；西部地区三次产业占比为11.5：38.6：49.9，产业发展进场相对较慢。 表12021年全国及东西部地区经济总量及占比情况 指标 全国总计（亿元） 东部地区 西部地区 绝对数（亿元） 占全国比重（%） 绝对数（亿元） 占全国比重（%） 国内生产总值 1143669.7 592201.8 52.1 239710.1 21.1 第一产业 83085.5 26583.4 32.0 27437.1 33.0 第二产业 450904.5 231411.8 51.8 92570.4 20.7 第三产业 609679.7 334206.5 55.0 119702.6 19.7 资料来源：联合资信根据公开资料整理 （2）就业人口结构：一般情况下，随着人均GDP的提升，劳动力会从第一产业向第二产业再向第三产业进行转移。东部地区就业人口呈现“三二一”的结构，西部地区第一产业就业人口仍相对较高。一直以来我国存在就业结构滞后于产业结构的情况。截至2021年底，全国三次产业就业人数占比分别为22.87%、29.08%和48.05%。其中，东部地区第三产业就业人数占比高于全国平均水平，第一产业就业人数占比仅为13.74%；而西部地区第一产业就业人数占比明显高于全国平均水平，或体现出西部地区城镇化率相对较低，仍有较多农村劳动力储备，尚未流向第二或第三产业的现象。 2本部分数据主要基于国家统计局发布的《中国统计年鉴》及各省发布的省级统计年鉴，最新数据节点均为2021年。 资料来源：联合资信根据公开资料整理 图1截至2021年底全国及各区域三次产业就业人员情况 （3）主要工业品结构：受区域资源禀赋等因素影响，西部地区主要工业品以能源资源及初级产品加工为主，产品的经济附加值相对较低；东部地区制造业占比高且深加工、高技术工业品相对较高。一般来说，加工层次较深的工业产品将获得更高的溢价，其较高的经济附加值可提供更多的税收收入。2021年，全国规模以上工业企业共实现营业收入131.46万亿元，其中制造业占比88.23%，采矿业占比4.44%，能源供应业占比7.32%。同期，东部地区大部分省份规模以上制造业对工业总产值的贡献度高于全国平均水平（浙江、广东、福建和江苏等省份均高于90%），而西部地区工业产值中，制造业占比因区域资源禀赋差异有一定分化，但大部分省份低于全国平均水平，采矿类及能源供应类行业产值占比相对较高。基于此，西部地区主要工业产品以原煤、天然气等资源类产品，以及原盐、成品糖等初级产品的加工为主，加工能力相对薄弱，产品的经济附加值不高，资源优势难以形成经济优势。而东部地区在机床、汽车和手机等加工程度较深、技术含量较高的工业品产量所占比例较高。 表22021年全国及东西部地区主要工业品产量情况 主要工业产品产量 全国总计 东部地区 西部地区 绝对数 占全国比重（%） 绝对数 占全国比重（%） 原煤（亿吨） 41.3 1.5 3.6 24.5 59.4 天然气（亿立方米） 2075.8 213.5 10.3 1652.6 79.6 手机（万台） 166158.6 91672.5 55.2 35392.1 21.3 水泥（万吨） 237724.5 87462.0 36.8 76192.7 32.1 钢材（万吨） 133666.8 76609.0 57.3 21913.9 16.4 汽车（万辆） 2625.7 1258.4 47.9 555.8 21.2 资料来源：联合资信根据公开资料整理 2.区域税源稳定性 一般来说，产业聚集程度较高的地区可以产生更好的规模经济效应，但过高的产业集中度在面临政策环境调整和市场环境变化时可能受到较大冲击，进而对区域税收稳定性产生影响。此外，在我国对绿色发展提出更好要求的背景下，高耗能产业面临较大的转型升级压力，或将影响未来税收持续性。 （1）支柱产业集中度：西部地区支柱产业以能源开采和资源加工为主，支柱产业集中度较高；东部地区第二产业以制造业为主，均衡发展表现相对较好。区域支柱产业对区域经济发展和就业有重要的带动作用，但对某一支柱产业的过度依赖也有可能造成区域产业结构发展单一、整体经济发展易受某一行业政策或市场环境波动的冲击，因此，支柱产业的带动作用和产业协同发展的平衡关系尤为重要。从东西部主要省份支柱产业构成来看，西部地区支柱产业以煤炭、石油、天然气的开采加工，以及有色、黑色金属的开发和加工等为主，主要支柱产业的集中度较高。以甘肃和宁夏为例，2021年规模以上工业企业营业收入贡献度前十的行业，