政策观察双周报第71期：“十四五”规划中期进展如何？

宏观研究 证券研究报告 宏观快评2023年12月04日 【宏观快评】 “十四🖂”规划中期进展如何？ ——政策观察双周报第71期 华创证券研究所 证券分析师：张瑜 电话：010-66500887 邮箱：zhangyu3@hcyjs.com执业编号：S0360518090001 联系人：袁玲玲 邮箱：yuanlingling@hcyjs.com 相关研究报告 《【华创宏观】供需变化等待中——11月经济数据前瞻》 2023-12-01 《【华创宏观】生产强在哪？需求弱在哪？——11月PMI数据点评》 2023-11-30 《【华创宏观】短期更关注经济的“质”——三季度货币政策执行报告解读》 2023-11-28 《【华创宏观】收入在改善——10月工业企业利润点评》 2023-11-27 《【华创宏观】PPP新旧机制的5点比较——政策观察双周报第70期》 2023-11-16 事项 根据《全国人大常委会2023年度监督工作计划》，今年12月份举行的全国人大常委会会议，拟听取和审议“十四🖂”规划纲要实施中期评估报告，重点包括主要指标的进展情况、重点任务落实情况、重大工程项目实施情况，存在的问题困难和下一步工作安排建议等。地方层面，近期超20省（直辖市/自治区已完成�年规划中期评估。 主要观点 �年规划中期评估的负责主体及报告重点 （一）负责主体：发改部门负责主要实施，各级政府向本级人大报告 我国国家级、地方级�年规划由发改部门负责实施工作。 报告编制完成后，各级政府将报告提交本级人大常委会审议，如全国层面，由国务院向全国人大常委会报告，实际操作中，政府可能会委托发改部门主要负责人作报告。 人大常委会将对中期评估报告提出审议意见，并由政府研究处理。全国“�年规划纲要实施情况的中期评估报告、常务委员会组成人员的审议意见和国务院对审议意见的研究处理情况，向全国人民代表大会代表通报并向社会公布”。 （二）报告重点：约束性指标、重大工程进展等是人大监督重点。“十四🖂”规划的约束性指标主要集中在绿色生态、安全保障领域。此外，中期评估报告还需对实施过程中的困难、问题作解释说明。 全国层面：“十四🖂”规划目标的实现情况 国家信息中心相关文章对“十四🖂”规划纲要20个主要指标进行评估，评估标准是2021-2022年是否达到40%的预期进展： 其中劳动年龄人口平均受教育年限、每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数、单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低4个指标进展较慢。如能耗强度控制方面，“2021-2022年，单位GDP能源消耗累计降低3%，完 成�年目标值降幅（13.5%）的22.2%，较时间进度（40%）慢17.8个百分点” 地方层面：“十四🖂”规划进展的4点观察 （一）整体情况：大部分目标提前完成或达到时序要求。见正文。 （二）重大项目实施进度：地区间实施进度差异较大。我们统计的8个样本省 市中，广东、甘肃、山东青岛、浙江杭州4省市，已实现时间过半、任务过半 陕西、上海、贵州、重庆4省市进度可能慢于时序进度。如贵州，“截至2023 年6月，38个专栏提出推进实施的666个单体重大项目中，已建成128个、 在建249个，正在开展前期工作251个”，已建成项目占重大项目总数的19.2% （三）能耗目标：部分地区有所滞后，或将加大控制力度 省（直辖市/自治区）层面，20多个地方已公开的公告，尚未提及“十四🖂”前半段能耗目标的完成情况，或需等后续相关文件的进一步公开。 我们进一步统计了10个地级市、直辖市市辖区的情况。10个地区中，上海嘉定区、浙江杭州、辽宁营口、湖北荆门等5地能耗控制有所滞后。 以上滞后地区均表态将进一步采取措施，推进实现能耗目标。如浙江杭州强调，“约束性指标是政府必须履行的职责，必须完成的指标，具有法律效力”，后续将“严格控制高能耗行业盲目发展，严格执行用能、用煤等量减量替代政 策，强化新建项目能耗双控影响评估和用能指标来源审查，坚决落实单位GDP 能耗降低上位目标要求”。 （四）个别西部省份经济、财政、收入等指标慢于预期。如广西人大对中期评估报告的意见和建议中提到，“对地区生产总值增长、人均地区生产总值增长 税收收入占一般公共预算收入比重、居民人均可支配收入增长、单位地区生产总值二氧化碳排放量降低等‘十四🖂’前半段未达预期的主要指标和部分章节指标，要高度重视……自治区人民政府可结合《纲要》实施中期评估情况，深入研究《纲要》是否需要调整；如要调整，于2024年6月底前按程序向自治区人大常委会提出调整方案”。 11月下半月，值得关注的政策： （一）外交：11月15日，中美元首举行会晤。双方就军事沟通、禁毒、人工智能、航班等领域达成合作。11月16日，中美商务部长举行会谈，双方同意两国商务部将于明年一季度举行商贸工作组（副部级）对话首次会议。 （二）金融、货币政策：涉及信贷投放、金融监管、三大工程金融支持等。111月17日，央行等召开金融机构座谈会，“统筹考虑今年后两个月和明年开年的信贷投放”。2）11月20日，总理主持召开中央金融委员会会议，会议审议通过推动金融高质量发展相关重点任务分工方案。3）11月27日，央行、金融监管总局等8部门关于强化金融支持举措助力民营经济发展壮大的通知。4）11月27日，央行三季度货政报告，将加大对城中村等三大工程金融支持力度。5）12月1日，中央金融委办公室、中央金融工作委员会在求是发表文章，“全面加强金融监管是当前和今后一个时期金融工作的主要任务之一”。 （三）对外开放：1）11月16日，国家发改委新闻发布会，“尽快推出第七批投资规模大、技术先进、带动作用强的标志性重大外资项目”。2）11月23日国务院关于《支持北京深化国家服务业扩大开放综合示范区建设工作方案》的批复。3）12月1日，国常会研究明确关于加快内外贸一体化发展的若干措施 （四）区域发展：涉及长三角、东北地区。1）长三角：11月27日，政治局会议审议《关于进一步推动长江经济带高质量发展若干政策措施的意见》；11月30日，总书记在上海主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会。2）东北地区：11月24日，国资委召开专题会议，“因地制宜加大在东北布局发展力度，加快落地一批契合度高、牵引性强的重大项目”。 （🖂）投资：涉及城市更新土地支持、城市社区嵌入式服务设施等。1）11月 23日，自然资源部办公厅《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》 2）11月26日，《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》的通知。3）11月27日，住建部关于全面推进城市综合交通体系建设的指导意见。 （六）产业：涉及智能驾驶、数据要素、5G+工业互联网等。1）11月17日工信部等关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知。2）11月23日，国家数据局局长刘烈宏表示，将研究实施“数据要素×”行动。3）11月23日，工信部《“5G+工业互联网”融合应用先导区试点建设指南》等。 风险提示： 地区中期评估情况不能代表全国整体；政策更新不及时。 目录 一、�年规划中期评估的负责主体及报告重点5 （一）负责主体：发改部门负责主要实施，各级政府向本级人大报告5 （二）报告重点：约束性指标、重大工程进展等是人大监督重点5 二、全国层面：“十四🖂”规划目标的实现情况6 三、地方层面：“十四🖂”规划进展的4点观察7 （一）整体情况：大部分目标提前完成或达到时序要求7 （二）重大项目实施进度：地区间实施进度差异较大8 （三）能耗目标：部分地区有所滞后，或将加大控制力度9 （四）个别西部省份经济、财政、收入等指标慢于预期10 四、11月下半月政策跟踪10 （一）各类会议10 （二）新闻发布会/公开演讲/重要文章14 （三）法律法规及各类规范性文件18 图表目录 图表1“十三🖂”、“十四🖂”规划的主要目标6 图表2“十四🖂”规划主要目标实施情况评估7 图表3省市表态：大部分目标提前完成或达到时序要求8 图表4地区间重大项目投资完成情况存在差异9 图表5部分地区能耗指标完成情况及下一步计划10 图表611月下半月各类会议一览11 图表711月下半月各类发布会及重要文章一览15 图表811月下半月各类政策一览18 一、�年规划中期评估的负责主体及报告重点 （一）负责主体：发改部门负责主要实施，各级政府向本级人大报告 中期评估分为国家级�年规划、国家级专项规划、地方�年规划，其中国家级和地方级 �年规划由发改部门负责实施工作。在今年3月6日国新办“权威部门话开局”系列主 题新闻发布会上，国家发改委副主任杨荫凯表示，“从评估范围上看，中期评估工作主要包含三个方面的内容，一是国家‘十四🖂’规划《纲要》的实施情况，二是国家级专项规划的实施情况，三是地方‘十四🖂’规划的实施情况。其中，国家‘十四🖂’规划《纲要》实施中期评估工作由国家发展改革委牵头负责、其他有关部门按职能分工配合开展，国家级专项规划实施中期评估工作由相关编制部门负责，地方‘十四🖂’规划实施中期评估工作由地方发展改革部门牵头负责”。 报告编制完成后，各级人民政府将报告提交本级人大常委会审议，如在全国层面，由国务院向全国人大常委会提交报告。根据2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务 委员会监督法》第二十一条，“国民经济和社会发展�年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。”2021年《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》明确，“�年规划纲要实施的中期阶段，国务院应当将�年规划纲要实施情况的中期评估报告提请全国人民代表大会常务委员会审议”。 实际操作中，政府可能会委托发改部门主要负责人，向人大常委会作报告。如2018年12 月24日，受国务院委托，时任国家发改委主任何立峰向十三届全国人大常委会第七次会议作“十三🖂”规划纲要实施中期评估报告。 人大常委会将对中期评估报告提出审议意见，并由政府研究处理。2021年《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》明确，“常务委员会组成人员的审议意见交由国务院研究处理，国务院应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。� 年规划纲要实施情况的中期评估报告、常务委员会组成人员的审议意见和国务院对审议意见的研究处理情况，向全国人民代表大会代表通报并向社会公布”。 （二）报告重点：约束性指标、重大工程进展等是人大监督重点 中期评估报告的重点包括约束性指标、重大工程实施情况等。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》，“对�年规划纲要实施情况中期评估的监督重点是：�年规划纲要实施应当符合党中央的建议精神，贯彻落实全国人民代表大会决议要求；主要目标特别是约束性指标完成情况、重点任务和重大工程项目进展情况应当符合�年规划纲要进度安排”。 “十四🖂”规划的约束性指标主要集中在绿色生态、安全保障领域。“十四🖂”时期经济社会发展主要目标共有5大类、20个指标，其中预期性指标12个，约束性指标8个。 约束性指标有5个属于绿色生态类（如单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低等），2个属于安全保障类（粮食、能源综合生产能力，首次列入�年规划主要指标），1个属于民生福祉类。 此外，中期评估报告还需对实施过程中的困难、问题作解释说明。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》，“对未达到预期进度的指标和任务应当作出解释和说明，提出有针对性且切实可行的政策措施，推动�年规划纲要顺利完成”。 后续国务院还需针对滞后目标，制定推进方案。如2018年全国人大常委会《对“十三🖂”规划纲要实施中期评估报告的意见和建议》就提出，“针对进展缓慢、未及预期的指标 和项目，要逐项制定推进方案……力争在今后两年赶上进度。对于经过努力确实无法完成的目标任务，要实事求是作出解释说明，维护规划纲要的严肃性和约束力”