政策观察双周报第73期：“十四五”规划中期评估更关注哪些困难和挑战？

宏观研究 证券研究报告 宏观快评2024年01月04日 【宏观快评】 “十四🖂”规划中期评估更关注哪些困难和挑战？——政策观察双周报第73期 华创证券研究所 证券分析师：张瑜 电话：010-66500887 邮箱：zhangyu3@hcyjs.com执业编号：S0360518090001 联系人：袁玲玲 邮箱：yuanlingling@hcyjs.com 相关研究报告 《【华创宏观】需求不足，待投资加码——12月 PMI数据点评》 2024-01-01 《【华创宏观】应对社会预期偏弱，要提振信心— —2023年四季度货币政策委员会例会理解》 2023-12-29 《【华创宏观】珍贵的好消息，本轮毛利率或已见底——11月工业企业利润点评》 2023-12-28 《【华创宏观】部委和地方如何落实经济工作会议精神？——政策观察双周报第72期》 2023-12-18 《【华创宏观】年末会花多少钱——11月财政数据点评》 2023-12-17 事项 12月27日，全国人大发布“十四🖂”规划《纲要》实施中期评估报告。报告系统梳理了实施两年多来主要目标指标、重大战略任务、重大工程项目等进展情况，面临的问题挑战，以及下一步的推进举措。 主要观点 “十四🖂”规划中期评估关注的问题和挑战 （一）主要目标指标：20项指标中4项滞后，其中3项为约束性指标 “十四🖂”规划纲要的20项主要指标中，有4项指标则相对滞后，包括1项预期性指标、3项约束性指标。 3项滞后的约束性指标均是资源环境类，涉及空气质量、能耗、碳排放。规划前两年，能耗（单位GDP二氧化碳排放降低）、碳排放（单位GDP二氧化碳排放降低）指标的进度均不到30%，低于时序进度40%。今年上半年，空气相关指标也有所恶化。 （二）重大战略任务：突出“卡脖子”、居民消费、重点领域改革 重大战略任务面临的问题和挑战主要有6方面：关键技术、居民消费、重大改革、减污降碳、公共服务、重点领域风险。 对比“十一🖂”以来四个�年规划中期评估中，此次有以下三点值得关注：一是关键核心技术“卡脖子”问题，连续出现在近两次�年规划中期评估首位。二是此次报告首次分析居民消费长效机制。报告做出两个判断，一是总需求不足、尤其是消费不足是当前经济的突出矛盾；二是居民消费“最重要的影响因素还是居民收入水平”，因此“必须加快完善分配制度”。 三是继“十一🖂”后，再次强调重点领域改革，涉及国企、财税、统一大市场建设等领域。 （三）重大工程项目：部分项目进度，受到地方资金等因素影响。见正文。 “十四🖂”中期评估后的应对举措有哪些？ （一）主要目标指标：“努力完成” 此次中期评估报告对4个滞后指标的要求是“尽最大努力推动完成规划目标”，未区分滞后指标的性质、分类要求，较此前中期评估的表述略有变化。“十三 🖂”是分类要求，约束性指标“要千方百计确保完成”，预期性指标“要努力 实现”。“十一🖂”是重点突出节能减排约束性指标，“各级政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，强化法律实施和监管，加强行政问责制”。 报告在分析主要问题和挑战时，也强调了能耗等工作的艰巨性和长期性。“污染物和碳排放总量仍居高位”、“煤炭在能源保供中还需发挥兜底作用，污染物和二氧化碳减排任重道远”。同时，外部不确定因素加大，能源资源安全问题也“不容小觑”。 （二）重大战略任务：八项举措，涉及扩内需、关键核心技术攻坚战、新型工业化、改革开放、区域协调和城乡融合、减污降碳等等，具体举措，见正文。 （三）重大工程项目：倾斜支持。引导财政和金融资金精准投向102项重大工程项目，在用地用海用能环评等方面给予倾斜支持。 后续关注：全国人大对中期评估报告的审议意见 1月左右，全国人大或公开对“十四🖂”规划纲要实施中期评估报告的审议意见。历史经验来看，意见将对目标任务的完成要求、计划举措等做进一步要求 12月下半月，值得关注的政策： （一）12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过，十四届全国 人大二次会议于2024年3月5日在北京召开。 （二）财政部、国资委召开年度会议。1）12月21日，全国财政工作会议，2024年积极的财政政策要重点做好八方面工作。2）12月21日，全国工业和信息化工作会议召开。3）12月25日，国务院国资委召开中央企业负责人会议，明确明年的目标管理是“一利稳定增长，�率持续优化”。 （三）投资：1）12月29日，国常会核准广东太平岭、浙江金七门核电项目2）12月30日，财政部公布第二批国债项目清单，年内已累计安排金额超8000亿元。 （四）改革举措：涉及统一大市场建设、财税体制、户籍制度等。1）统一大市场：12月18日，国常会提出要“积极稳妥推进财税、统计等重点领域改革，加大先行先试探索力度，把有利于全国统一大市场建设的各项制度规则立起来”。12月26日，国务院政策吹风会，国家发改委将“研究完善市场准入制度的顶层设计”、市场监管总局将推动《公平竞争审查条例》尽快出台。2）财税：12月26日，国办《知识产权领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》。12月29日，财政部有关负责人接受采访，“进一步深化税制改革……在健全地方税体系方面，要培育地方税源……着力推进消费税改革……逐步提高直接税比重”。3）户籍制度：12月29日，国常会部署新型城镇化相关举措提出“进一步深化户籍制度改革，加强教育、医疗、养老、住房等领域投入” （🖂）外资、民营经济：12月29日，国家发改委有关负责人接受采访，“着力构建促进民营经济发展的法律和制度保障体系”、“推动出台实施更大力度吸引外资的一揽子政策措施”。 （六）产业发展：1）12月19日，中央农村会议，“坚持稳面积、增单产两手发力”、“加大高标准农田建设投入和管护力度”。2）12月26日，工信部等印发《船舶制造业绿色发展行动纲要（2024-2030年）》。3）12月27日，国家发改委发布《产业结构调整指导目录（2024年本）》。4）12月28日，工信部等八部门关于加快传统制造业转型升级的指导意见。5）12月29日，国家发改委等关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见。 （七）监管政策：涉及金融、医疗、游戏、党建领域。1）12月17日，《非银行支付机构监督管理条例》公布。2）12月18日，国家金融监管总局《消费金融公司管理办法（征求意见稿）》。3）12月22日，国家新闻出版署《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》。4）12月22日，国家卫健委发布《大型医院巡查工作方案（2023-2026年度）》。5）12月29日，中国中央印发新修订的《中国共产党纪律处分条例》。6）12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议通过了新修订的公司法、刑法修正案（十二）等。 风险提示： 节能减排政策超预期；政策更新不及时。 目录 一、什么是中期评估？5 二、“十四🖂”中期评估关注的问题和挑战5 （一）主要目标指标：16项基本符合或快于预期，4项相对滞后5 1、16项指标基本符合或快于预期5 2、4项滞后，其中3项为约束性指标5 （二）重大战略任务：突出“卡脖子”、居民消费、重点领域改革6 （三）重大工程项目：部分项目进度，受到地方资金等因素影响7 三、“十四🖂”中期评估后的应对举措有哪些？7 （一）主要目标指标：“努力完成”7 （二）重大战略任务：八项举措8 （三）重大工程项目：倾斜支持9 四、12月下半月政策跟踪10 （一）各类会议10 （二）新闻发布会/公开演讲/重要文章13 （三）法律法规及各类规范性文件18 图表目录 图表1十四�规划纲要中20项主要指标的中期进度6 图表2近四次中期评估报告中提及的主要问题挑战7 图表3近四次中期评估报告对完成主要指标的要求8 图表4重大战略任务的八项举措9 图表512月下半月各类会议一览10 图表612月下半月各类发布会及重要文章一览13 图表712月下半月各类政策一览18 一、什么是中期评估？ 在每个�年规划的中期阶段（第三年），政府将对规划的实施情况进行评估，最终形成中期评估报告，提交人大常委会审议。 中期评估报告的内容包括：实施两年多来主要目标指标、重大战略任务、重大工程项目等进展情况；面临的主要问题和挑战，以及进一步推动举措。其中主要目标指标又分为预期性指标、约束性指标，约束性指标在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任。 人大常委会将重点监督约束性指标、重大工程的实施情况。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》，“对�年规划纲要实施情况中期评估的监督重点是……主要目标特别是约束性指标完成情况、重点任务和重大工程项目进展情况应当符合�年规划纲要进度安排”。 二、“十四🖂”中期评估关注的问题和挑战 （一）主要目标指标：16项基本符合或快于预期，4项相对滞后 《纲要》中提出了20项主要指标，“总的看，这些目标和指标的实现情况基本达到预期进度要求，主要指标中16项基本符合或快于预期，4项相对滞后”。 1、16项指标基本符合或快于预期 4项指标提前实现：常住人口城镇化率、基本养老保险参保率、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、能源综合生产能力。 5项指标快于预期：全社会研发经费投入增长、每万人口高价值发明专利拥有量、数字经济核心产业增加值占GDP比重、每千人口拥有执业（助理）医师数、森林覆盖率。 7项指标基本符合预期：GDP增长、全员劳动生产率增长、居民人均可支配收入增长、城镇调查失业率、劳动年龄人口平均受教育年限、人均预期寿命、粮食综合生产能力。 2、4项滞后，其中3项为约束性指标 4项滞后指标中，有3项是资源环境类的约束性指标，包括单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、地级及以上城市空气质量优良天数比率；有1项是民生福祉类的预期性指标，为每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数。4项滞后指标实施进度如下： 1）空气质量指标，或滞后于时序进度。 “十四🖂”规划纲要显示，2020年受疫情等因素影响，全国地级及以上城市平均空气质量优良天数比例达到87%，明显高于正常年份。 根据生态环境部数据，2022年该比例为86.5%，超时序进度0.9个百分点（参考年份、计算口径等或有调整）。 今年上半年，该比例为81.4%，同比下降3.2个百分点，意味着空气质量指标的进度，或不及时序进度。 2）规划期前两年，能耗等三项指标明显滞后于时序进度。 根据国家信息中心副研究员肖宏伟文章《“十四🖂”规划纲要主要指标进展评估及展望》， 2021-2022年，其余三项指标的进度分别为： 每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数指标（25.9%）＞单位GDP二氧化碳排放降低 （25.6%）＞单位GDP能源消耗降低（22.2%），均低于时序进度40%。 报告在分析主要问题和挑战时，也强调了能耗等工作的艰巨性和长期性。“污染物和碳排放总量仍居高位”，“能源消费和二氧化碳排放增速明显快于‘十三🖂’时期。未来一段时期，我国产业结构偏重、能源结构偏煤、资源利用效率不高的状况实现根本改变还需要一个过程，能源消费总量仍将保持刚性增长，煤炭在能源保供中还需发挥兜底作用，污染物和二氧化碳减排任重道远”。 此外，外部不确定因素加大，能源资源安全问题也“不容小觑”，“粮食安全战略、能源资源安全战略、金融安全战略深入实施，但在外部不确定因素日益增多的形势下，这些重点领域的风险仍不容小觑”。 图表1十四�规划纲要中20项主要指标的中期进度 排序 指标 “十四五”目标 中期评估完成进度/评价 一 经济发展 3个指标 1.国内生产总值(GDP）增长 保持在合理区间、各年度视情提出 基本符合预期 2.全员劳动生产率增长 高于GDP增长 基本符合预期 3.常住人口城镇化率 60.6→65 提前实现 二 创新驱动 3个指标 4.全社会研发经费投入增长 年均增长7%以上、力争投入强度高于“十三五”时期实际 快于预期 5.每万