城投随笔系列：再提PPP，于城投防风险有何启示？

城投随笔系列 再提PPP，于城投防风险有何启示？ 2022年11月27日 2022年11月18日，财金[2022]119号文对PPP项目做进一步规范。当 下节点再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下几点：（1）什么是PPP项目？（2）怎么看财金119号文？（3）于城投防风险有何启示？ 一、什么是PPP项目？ 政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership），又称PPP模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。 1、项目流程如何？财金[2014]113号文明确将PPP项目操作流程分为五个 分析师谭逸鸣执业证书：S0100522030001电话：18673120168 阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。结合实际操作来看：2019年以来，规范后的PPP项目数量整体平稳增长，在重运营的政策导向下PPP进入新阶段。 邮箱：tanyiming@mszq.com研究助理刘雪执业证书：S0100122030050电话：18344896727 2、如何分类？按照项目运作方式分类，PPP项目主要包括O&M、MC、 邮箱：liuxue@mszq.com BOT、BOO、TOT和ROT以及这些方式的组合等；在实际操作中，BOT模式是最主要的运作方式。按照社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的方式，PPP 相关研究 项目又可分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式三种；其中， 1.信用一二级市场跟踪周报20221127：11月 可行性缺口补助方式、政府付费方式合计占到全部PPP项目数量的80%以上。3、监管趋势如何？2014年以后，财政部及相关部门出台了多个关于PPP 净融资同比、环比均大幅减少-2022/11/272.可转债周报20221126：转债市场估值修复几何？-2022/11/26 的相关政策，政策趋势大致经历了推广——鼓励+规范——规范等三个阶段。 3.流动性跟踪周报20221126：本周隔夜利率 二、怎么看财金119号文？ 首先，我们回顾前期关于PPP监管的两个重要文件：财办金[2017]92号文 回落，存单利率阶段性企稳-2022/11/264.利率债周度跟踪20221126：本周地方债发行期限缩短，下周发行486亿元-2022/11/2 聚焦点和出发点在于规范PPP项目库，包括“严格新项目入库标准”、“集中清理 6 已入库项目”，毕竟这是一切的起点；财金[2019]10号文下的政策方向核心还是 5.高频数据跟踪周报20221126：地产景气抬 防风险背景下的地方政府隐性债务管理，行文细节在流程合规和项目选择规范的 升，猪肉价格回落-2022/11/26 基础上，进一步考虑财政可承受能力的范围，进一步量化和落实。 1、财金119号文说了什么？财金119号文再次重申财政承受能力的相关 规定；同时将“严防隐性债务风险”作为单独章节提出。另有一处细节值得注意：119号文提到“PPP项目库分为准备库和执行库” 政策的背景和诉求不免让我们综合当前地方财政收支平衡压力来考虑，仅将 当前疫情和地产的冲击线性外推（哪怕考虑到地产政策的一些边际调整），未来的财政仍可能面临压力。那么隐性债务问题是否更为政策所关注？这其中，PPP是一种重要形式，需要进一步规范和约束。 2、于城投防风险有何启示？我们综合各省PPP项目投资绝对与相对水平分 布，区域经济财政水平、广义债务率、一般债和专项债付息占比、土地出让收入下滑程度等维度综合评估：对于观察当前区域经济财政债务水平就已经压力凸出的区域，再叠加区域PPP项目投资这一角度，毕竟这块一定程度上可能形成平台的或有负债，其亦会侵占财政支出空间。 首先从省层面出发来看，云南、贵州、河南、广西、河北、新疆等区域值得 关注。更进一步，我们聚焦这类省份当中各地级市具体的债务压力以及财政空间，以供市场参考。 风险提示：城投口径偏差；观察指标偏差；宏观经济、地方政府债务压力、 区域及平台评价的主观性。 目录 1什么是PPP项目？3 1.1项目操作流程如何？3 1.2如何分类？5 1.3监管趋势如何？7 2怎么看财金119号文？10 2.1财金119号文说了什么？13 2.2于城投防风险有何启示？15 3小结18 4风险提示20 插图目录21 表格目录21 2022年11月18日，财政部《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金[2022]119号）1，从做好项目前期论证、推动项目规范运作、防范隐性债务风险、保障项目阳光运行四个方面对PPP项目做进一步规范。当下节点再提PPP，如何理解和展望？ 本文聚焦以下几点：（1）什么是PPP项目？（2）怎么看财金119号文？（3）于城投防风险有何启示？ 1什么是PPP项目？ 首先，我们聚焦探讨PPP项目相关界定。 政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership），又称PPP模式。2014年9月24日，财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）2中第一次提及PPP模式：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 两方合作 提供 社会资本 政府 图1：PPP模式简图 公共产品和服务 资料来源：财政部，民生证券研究院整理 1.1项目操作流程如何？ 2014年12月04日，财政部在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）3明确将PPP项目操作流程分为五个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交，每个阶段又可分为若 1http://jrs.mof.gov.cn/zhengcefabu/zfhshhz/202211/t20221118_3852275.htm 2http://jrs.mof.gov.cn/zhengcefabu/zfhshhz/202006/t20200602_3524579.htm 3http://jrs.mof.gov.cn/zhengcefabu/zfhshhz/202006/t20200602_3524561.htm 干步骤，并予以规范。 图2：PPP项目操作流程图 项目 识别 项目 准备 项目 采购 项目 执行 项目 移交 绩效评价 资产交割 性能测试 移交准备 中期评估 绩效检测与支付 融资管理 项目公司设立 谈判与合同签署 响应文件评审 采购文件编制 资格预审 实施方案审核 实施方案编制 管理架构组建 财政承受能力论证 物有所值评级 项目筛选 项目发起 资料来源：财政部，民生证券研究院 实际操作过程中，PPP项目基本是分为上述五个阶段予以落实。具体来看： （1）2016年至2017年9月，四个阶段项目数量总体平滑上升，数量上看处于识别阶段的项目数量显著高于其他阶段，四个阶段的投资规模呈现类似特征，但相互之间的差距相对更小，这一阶段仍处于PPP扩张时期。 （2）2017年11月，财办金92号文4要求“严格新项目入库标准”、“集中清理已入库项目”，对应可以看到2018年以后的PPP项目数量有所减少，主要系是处于识别阶段的PPP项目数量迅速下降，对应的背景是地方政府债务监管，防止PPP异化为新的融资平台。 图3：不同操作阶段PPP项目分布：按项目数计（个）图4：不同操作阶段PPP项目分布：按规模计（亿元） 9000 7500 6000 4500 3000 1500 0 识别阶段准备阶段采购阶段执行阶段 150000 120000 90000 60000 30000 0 识别阶段准备阶段采购阶段执行阶段 2022-09 2022-04 2021-11 2021-06 2021-01 2020-08 2020-03 2019-10 2019-05 2018-12 2018-07 2018-02 2017-09 2017-04 2016-11 2016-06 2016-01 2022-09 2022-04 2021-11 2021-06 2021-01 2020-08 2020-03 2019-10 2019-05 2018-12 2018-07 2018-02 2017-09 2017-04 2016-11 2016-06 2016-01 资料来源：wind，民生证券研究院 注：目前暂无处于移交阶段的项目，故仅统计前四个阶段。 资料来源：wind，民生证券研究院 4http://jrs.mof.gov.cn/zhengcefabu/zfhshhz/202006/t20200602_3524558.htm （3）2019年以来，规范后的PPP项目数量整体平稳增长，其中处于准备阶段的项目数量在2020年下半年以后逐步减少，识别阶段及采购阶段整体平稳，进入执行阶段的项目数量持续增长，在重运营的政策导向下PPP进入新阶段。 1.2如何分类？ 需要指出的是：2015年底，财政部建立了PPP综合信息发布平台，用于收集、管理和发布国家PPP政策、工作动态、项目信息等内容。该平台具体包括PPP项目库、机构库和资料库，其中项目库是PPP综合信息平台的核心组成部分，包含储备库、执行库和示范库三个子库。 2017年，财办金[2017]92号文中进一步明确：各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库5。其中，项目储备清单对应PPP项目操作流程中处于识别阶段的项目；项目管理库对应处于准备、采购、执行、移交阶段的项目。受限于数据可得性，本文将处于项目储备清单和项目管理库的相关项目均纳入统计。 图5：PPP综合信息发布平台项目库内容（2015年）图6：PPP综合信息发布平台项目库信息公开界面 •由各级财政部门会同相关部门评估、筛选的PPP项目，基本 信息均应录入PPP综合信息平台。经省级财政部门审核满足 储备库上报要求的，列为储备项目。 执行库 •编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论 证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目。 示范库 •通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范项目 的，列为示范项目。 资料来源：财政部，民生证券研究院整理资料来源：财政部政府和社会资本合作中心，民生证券研究院 按照项目运作方式分类，PPP项目主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）以及这些方式的组合等。 项目运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。 项目运作方式内容 表1：PPP项目运作方式 委托运营（O&M） 政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。 5http://jrs.mof.gov.cn/zhengcefabu/zfhshhz/202006/t20200602_3524558.htm 管理合同（MC） 建设-运营-移交（BOT） 政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。 由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或是项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证 建设-拥有-运营（BOO） 公益性的约束性条款，一般不涉及项目期满移交。 由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责