灵活化债多措并举，“组合拳”快速落地

2024年，中国地方政府债务管理采取多措并举的“组合拳”策略，从投向扩围、规模扩容、效率扩增三方面优化专项债政策，以化解债务风险并推动高质量发展。

投向扩围

• 专项债投向领域持续扩大，从土储专项债重启到“负面清单”管理。
  • 土储专项债重启：2024年10月重启，允许专项债用于土地储备和收购存量闲置土地，优先回收企业无力开发或已供应未动工的住宅和商服用地。北京市和广东省率先落地，收储土地以地方国企为主，收购价格与原成交价基本持平。
  • “负面清单”管理：2024年12月国务院办公厅发文明确，将无收益项目、楼堂馆所等纳入“负面清单”，未列入的项目均可申请专项债，从源头上规范资金使用方向。

规模扩容

• 2024年地方政府债券发行规模达9.79万亿元，创历史新高，核心是“6+4+2”万亿元化债方案。
  • 6万亿元：全国人大常委会批准增加额度用于置换存量隐性债务。
  • 4万亿元：2024年起连续五年每年安排8000亿元专项债用于化债，累计置换4万亿元隐性债务。
  • 2万亿元：2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务按原合同偿还。
  • 落地情况：2024年11月9日启动置换额度发行，截至2025年3月已有28个省市发行11,117.62亿元，发行节奏偏快。

效率扩增

• 开展专项债“自审自发”试点，提高发行和使用效率。
  • 政策：2024年12月国务院办公厅发文在10个省份及雄安新区下放项目审核权限，北京、上海等地成为首批试点，省级政府可自主审核批准项目清单。
  • 解读：缩短项目申报周期，提高资金使用效益，优化债务管理机制。湖南省率先公布实施方案，建立“两上两下流程、三方联合审核、四库滚动管理”机制，覆盖“借用管还”全生命周期。

研究结论

• 化债思路从应急处置转向主动化解，通过大规模置换和优化管理机制，在高质量发展中逐步化解债务风险。专项债政策调整兼顾风险防控与效能提升，为地方政府化债提供有力支持。