“一揽子化债方案”有序推进，增量财政政策效应将持续释放 ——2024年地方政府债券市场回顾及展望

1 “一揽子化债方案”有序推进，增量财政政策效应将持续释放 ——2024年地方政府债券市场回顾及展望 2024.12 “一揽子化债方案”有序推进，增量财政政策效应将持续释放 ——2024年地方政府债券市场回顾及展望 联合资信公用评级二部陈佳琪邹洁王晓暄 2024年1－11月，地方债累计发行8.68万亿，新增专项债发行规模创近五年新高，重点省份发行仍以再融资债券为主，化债持续推进；同期，地方债平均发行利率波动下降。随着新一轮大规模隐债置换开启，四季度地方债保持较大发行规模，存量隐性债务规模较大省份或将加大发行力度，地方政府债务严监管态势仍将持续；一揽子增量财政政策力度大，对经济的拉动效应正在显现，不少政策效应将于明年持续释放，政策加快落地有助于缓解地方政府资金压力、增强市场流动性以及支持经济持续增长。 一、地方政府债券相关政策梳理 2024年以来，我国宏观调控力度加大，在转方式、调结构、提质量、增效益上持续用力，国民经济延续回升向好态势。2024年初《政府工作报告》提出，经济工作要坚持稳中求进总基调，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2024年以来，地方政府债券相关政策主要体现在财政政策逆周期调节力度逐步加大、一揽子化债方案持续调整及完善、地方政府专项债券投向领域优化等方面。相关政策的推行向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对经济稳增长发挥了积极作用。具体看，2024年以来地方政府债相关政策举措如下。 一是一揽子化债方案推进落实并持续调整及完善，近年来最大力度化债政策推出，地方政府化债压力减轻，化债工作思路转变有助于更好地防范和化解地方债务风险，推动经济持续健康发展。自2023年7月“一揽子化债方案”提出以来，相关化债政策密集出台并不断细化。2024年11月8日，全国人大常委会通过关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议，并举行新闻发布会。新闻发布会介绍本次化债政策的核心 内容包括：（1）增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，一次报批，分三年实施安排，根据地方政府隐性债务规模按照全国统一比例分配；（2）从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；（3）2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。在税收、土地出让收入不及预期的情况下，各地隐性债务化解难度加大，相关政策出台恰如及时雨，减轻地方政府化债压力。财政部部长蓝佛安介绍，上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3 万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，估算五年累计可节约 6000亿元左右。蓝部长还表示，本次实施大规模置换措施，意味着化债工作思路根本转变：一是从过去的应急处置向主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。上述工作思路转变有助于更好地防范和化解地方债务风险，推动经济持续健康发展。 二是逐步加大财政政策逆周期调节力度、提质增效，地方债新增限额创历年新高。2024年《政府工作报告》提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效，用好财政政策空间，组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补助等多种政策工具，保持适当支出规模，促进经济持续回升向好；同时积极扩大有效投资，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。2024年两会确定今年地方政府新增债务限额为4.62万亿元，规模创历年新高；其中新增一般债限额 0.72万亿元，与上年持平，新增专项债限额3.90万亿元，较上年增加0.10万亿元，支持地方加大重点领域补短板力度。2024年10月12日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，财政部表示后续将加大财政政策逆周期调节力度，发挥政府债券牵引作用，带动有效投资，研究扩大专项债券使用范围，合理降低融资成本。2024年11月26日，财政部公布的数据显示，全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额后，2024年地方政府专项债务新增限额从3.9万亿元增加到9.9万亿元，规模创历年新高。从限额分配看，将按照全国统一比例，分配上述6万亿元地方政府债务限额，体现政策公平性，形成稳定化债预期，预 计隐性债务规模较大的省份可相应获得的限额分配越多。 三是健全风险防控长效机制，完善全口径地方债务监测监管体系，推进地方融资平台转型。在以“遏制增量、化解存量”为主线出台一系列防范化解地方债务风险机制措施的基础上，中央多次提出建立地方债务监管长效机制。2024年2月23日，国务院常务会议指出，要强化源头治理，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方债务风险。2024年《政府工作报告》提出，要健全风险防控长效机制，完善全口径地方债 务监测监管体系。2024年3月，财政部发布的《关于2023年中央和地方预算执 行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》指出，强化地方政府债务管理，要完善专项债券管理制度，加强项目穿透式管理，强化项目收入归集，确保按时偿还、不出风险；要统筹好地方债务风险化解和稳定发展，坚持省负总责、市县尽全力化债；要健全防范化解隐性债务风险长效机制，加强部门协调配合，完善监管制度；严肃查处各类违法违规举债行为，加大问责结果公开力度，坚决防止一边化债、一边新增。这意味着中央将持续制度化、体系化防范及化解地方债务风险，债务类型涵盖地方政府法定债务、隐性债务、城投企业经营性债务，完善全口径监管。此外，未来化债机制或将通过推进地方融资平台市场化转型升级加强造血功能、推动债务良性循环。2024年3月22日，国务院防范化解地方债务风险工作视频会议指出，要加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型，要以化债为契机倒逼发展方式转型。2024年4月30日，中共中央政治局会议指出，要深入实施地方政府债务风险化解方案，确保债务高风险省份和市县既能真正压降债务、又能稳定发展。自2023年11月至今，已有超过100家城投企业声明转型为市场化经营主体。随着“150号文”等化债文件及配套补丁文件陆续出台，多家城投企业宣布退出地方融资平台名单。 表12023年下半年以来地方政府债券相关重要政策概要 发布日期 发布主体 政策/会议名称 政策要点 2023/07/24 中共中央政治局 中共中央政治局会议 要更好发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用。要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案 2023/12 中共中央 中央经济工作会议 合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围；统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险；统筹好地方债务风险化解和稳定发展 2024/02/23 国务院 国务院常务会议 进一步推动一揽子化债方案落地见效；要强化源头治理，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制 2024 国务院办公厅 《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（国办发 〔2023〕14号） 核心内容是12个高风险重点省份之外的19个省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区，以地级市为主，获批后参照12个重点省份的相关政策化债 2024/03/05 国务院 2024年政府工作报告 积极的财政政策要适度加力、提质增效；合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜；进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险；健全风险防控长效机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型 2024/03/05 财政部 《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》 强化地方政府债务管理，完善专项债券管理制度；坚持省负总责、市县尽全力化债，层层压实责任，进一步落实一揽子化债方案；健全防范化解隐性债务风险长效机制，加强部门协调配合，完善监管制度，坚决遏制新增隐性债务；严肃查处各类违法违规举债行为；完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型；带动扩大有效投资，合理扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，保障在建项目后续融资，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，强化投向领域负面清单管理，严格把好项目融资收益平衡关，推动做好项目储备和前期准备 2024/03/22 国务院 国务院防范化解地方债务风险工作视频会议 妥善化解存量债务风险，严防新增债务风险；要持续深入化解地方政府债务风险，加快化债方案推进实施；要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套政策支持，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型；要加大清理拖欠企业账款力度，加力推动实现“连环清”；建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善地方政府投融资体制，健全防范拖欠账款长效机制；要以化债为契机倒逼发展方式转型；经济大省要挑起大梁 2024/04/30 中共中央政治局 中共中央政治局会 议 要深入实施地方政府债务风险化解方案，确保债务高风险 省份和市县既能真正压降债务、又能稳定发展 2024/06/28 全国人大常委会 《国务院关于2023 年中央决算的报告》 中央财政给予必要政策支持，在地方政府债务限额空间内，安排一定规模再融资政府债券，支持地方特别是高风险地区缓释到期债务集中偿还压力，降低利息支出负担 2024/06/29 全国人大财政经济委员会 《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2023年中央决算草案审查结果的报告》 坚持统筹发展和安全，合理确定政府债务规模，优化中央和地方政府债务结构。新增地方政府专项债券额度分配要向项目准备充分、投资效率较高、债务风险较低的地区倾斜。建立健全专项债券“借用管还”全生命周期管理机制，切实提高专项债券资金使用效益。指导地方动态监测专项债券项目融资收益平衡变化情况，对收益不达预期的及时制定应对预案。进一步抓好一揽子化债方案落实，确保债务高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展 2024/07/30 国务院 国发〔2024〕134号文 35号文延期到2027年6月；重点省份的非持牌金融机构的债务，非重点省份的非标和非持牌金融机构的债务，也可以进行债务置换和重组，但是不包括民间借贷，企业拆借和向不特定社会公众筹集的资金；不许新增1年以内的境外债，境外债可以用境内债来做借新还旧 2024/08/27 央行、财政部、发改委、证监会 150号文 退平台不晚于2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省 级政府认定并向主管部门申请退名单 2024/08/30 财政部 2024年上半年中国财政政策执行情况 报告 分类推进融资平台公司改革转型，加快压降平台数量和隐性债务规模 2024/09/26 中共中央政治局 分析研究当前经济 形势和经济工作 发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥 政府投资带动作用 2024/10/12 国务院新闻办公室 国新办新闻发布会 加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展。加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生；发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升其抵御风险和信贷投放能力；叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳 2024/11/08 全国人大常委会 全国人大常委会办公厅新闻发布会 批准增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，在压实地方主体责任的基础上，增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施，2024年