地方债新增限额创新高，上半年发行规模下降明显，下半年发行有望提速，政府债务严监管仍将持续——2024年上半年地方政府债券市场回顾及下半年展望

1 地方债新增限额创新高，上半年发行规模下降明显，下半年发行有望提速，政府债务严监管仍将持续 ——2024年上半年地方政府债券市场回顾及下半年展望 2024.7 地方债新增限额创新高，上半年发行规模下降明显，下半年发行有望提速，政府债务严监管仍将持续 ——2024年上半年地方政府债券市场回顾及下半年展望 联合资信公用评级二部邹洁陈佳琪王晓暄 2024年，地方债新增债务限额4.62万亿元，规模创历年新高；受12个重 点省份严控政府投资及2023年底增发的特别国债资金逐步落地影响，上半年地方债发行规模同比下降20.04%至3.49万亿元，其中新增债券回落明显，再融资债券则在一揽子化债背景下保持较快增速，重点省份发债以再融资债券为主，呈现严控地方债务、压缩政府投资态势。年内专项债及再融资债券发行压力较大，下半年有望发行提速，三季度或迎高峰；央行释放“纠偏”市场信号，预计后期地方债发行利率或小幅上涨；未来专项债资金监管将继续强化，并侧重提升资金使用效益，地方政府债务严监管态势也仍将持续。 一、地方政府债券相关政策梳理 2024年以来，我国宏观调控力度加大，在转方式、调结构、提质量、增效益上持续用力，国民经济延续回升向好态势。2024年《政府工作报告》提出，经济工作要坚持稳中求进总基调，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2024年以来，地方政府债券相关政策主要体现在：财政政策适度加力、地方债新增限额创历年最高，一揽子化债方案进一步落实助力地方债务化解，强调建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制等方面。上述政策向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对经济稳增长发挥了积极作用。具体看，2024年以来地方债相关政策举措如下。 一是积极的财政政策适度加力、提质增效，地方债新增限额创历年新高。2024年《政府工作报告》提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效，用好财政政策空间，加强财政资源统筹，组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、 税费优惠、财政补助等多种政策工具，保持适当支出规模，促进经济持续回升向好；要积极扩大有效投资，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。2024年两会确定今年地方政府新增债务限额为4.62万亿元，规模创历年新高；其中新增一般 债限额0.72万亿元，与上年持平，新增专项债限额3.90万亿元，较上年增加 0.10万亿元，支持地方加大重点领域补短板力度。2024年4月，国家发展改革委联合财政部完成2024年地方政府专项债券项目的筛选工作，共筛选通过专项债券项目约3.8万个，2024年专项债券需求5.9万亿元左右，为2024年3.9万亿元专项债券发行使用打下坚实项目基础。2024年6月，《国务院关于2023年中央决算的报告》提出加强财政政策调控，推动经济运行持续好转，财政部将城中村改造、5G融合应用设施等纳入投向领域，将供热、供气等纳入用作项目资本金范围，重点向经济大省特别是制造业集中地区倾斜，加快发行使用进度，累计支持项目建设超过3.5万个。 二是一揽子化债方案推进落实，进一步统筹防范化解地方债务风险，扩大名单制管理区域。2023年，伴随一系列化解债务风险措施的有序实施以来，相关化债方案不断推进。2024年2月23日，国务院常务会议指出要坚持改革创新，强化配套政策支持，进一步推动一揽子化债方案落地见效。2024年《政府工作报告》提出，要稳妥有序处置风险隐患，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。特殊再融资债券发行方面，2024年上半年贵州、天津分别发行特殊再融资债券 624.98亿和462.67亿，化债手段更加多元。在到期高峰来临叠加一揽子化债方案实施的背景下，2024年上半年，再融资债券发行16669.32亿元，同比增长2.09%。2024年3月，国务院办公厅发布《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（国办发〔2024〕14号），核心内容是12个高风险重点省份之外的19个省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区，以地级市为主，获批后参照12个重点省份的相关政策化债，部分非12个高风险重点省份的地市或将纳入《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号）适用范围、新增投资受限。受严控政府投资及2023年底增发的特别国债资金逐步落地影响，2024年上半年地方债发行规模同比大幅下降， 发行节奏明显放缓。其中，新增专项债14934.68亿元，同比下降35.09%。2024年6月底，《国务院关于2023年中央决算的报告》提出按照省负总责、市县尽全力化债的原则，统筹调度各类资金资产资源，稳妥化解隐性债务存量。中央财政给予必要政策支持，在地方政府债务限额空间内，安排一定规模再融资政府债券，支持地方特别是高风险地区缓释到期债务集中偿还压力，降低利息支出负担。 三是健全风险防控长效机制，完善全口径地方债务监测监管体系，推进地方融资平台转型。在以“遏制增量、化解存量”为主线出台一系列防范化解地方债务风险机制措施的基础上，中央多次提出建立地方债务监管长效机制。2024年2月23日，国务院常务会议指出，要强化源头治理，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方债务风险。2024年《政府工作报告》提出，要健全风险防控长效机制，完善全口径地方债 务监测监管体系。2024年3月，财政部发布的《关于2023年中央和地方预算执 行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》指出，强化地方政府债务管理，要完善专项债券管理制度，加强项目穿透式管理，强化项目收入归集，确保按时偿还、不出风险；要统筹好地方债务风险化解和稳定发展，坚持省负总责、市县尽全力化债；要健全防范化解隐性债务风险长效机制，加强部门协调配合，完善监管制度；严肃查处各类违法违规举债行为，加大问责结果公开力度，坚决防止一边化债、一边新增。这意味着中央将持续制度化、体系化防范及化解地方债务风险，债务类型涵盖地方政府法定债务、隐性债务、城投企业经营性债务，完善全口径监管。此外，未来化债机制或将通过推进地方融资平台市场化转型升级加强造血功能、推动债务良性循环。2024年3月22日国务院防范化解地方债务风险工作视频会议指出，要加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型，要以化债为契机倒逼发展方式转型。自2023年11月至今，已有超过100家城投企业声明转型为市场化经营主体。2024年4月30日，中共中央政治局会议指出，要深入实施地方政府债务风险化解方案，确保债务高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展。 表12023年下半年以来地方政府债券相关重要政策概要 发布日期 发布主体 政策/会议名称 政策要点 2023/07/24 中共中央政治局 中共中央政治局会议 要更好发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用。要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案 2023/08/01 中国人民银行、国家外汇 管理局 2023年下半年工作会议 保持流动性合理充裕，发挥总量和结构性货币政策工具作用。促进企业综合融资成本和居民信贷利率稳中有降。统筹协调金融支持地方债务风险化解工作 2023/08/18 中国人民银行、国家金融监管总局、证 监会 电视会议 金融部门要统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线 2023/08/28 全国人大常委会 《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》 再次提出制定实施一揽子化债方案。同时提出中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增 2023/08/30 财政部 《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》 在防范化解地方政府债务风险方面明确指出，进一步压实地方和部门责任，严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求。督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架 2023/09/20 国务院 国务院政策例行吹 风会 将指导金融机构积极稳妥支持地方债务风险化解，建立常态化融资平台金融债务监测机制 2023 国务院办公厅 《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》 （国办发〔2023〕 35号） 核心内容是将地方国有企业分类管理，分为地方政府融资平台、参照地方政府平台管理的国有企业（针对新设平台）以及普通国有企业三类，分别对新增融资实施差异化限制；明确对12个高风险重点省份的融资限制和支持；各省债务规模及债券增速分别与GDP规模和社融增速挂钩等 2023/10/21 国务院、中国人民银行 《国务院关于金融工作情况的报告》 认真落实觉中央决策部署，坚持稳字当头、稳中求进，在部委和地方两个层面建立金融支持化解地方债务风险工作小组，制定化解融资平台债务风险系列文件，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与重点地区融资平台平等协商，依法合规、分类施策化解存量债务风险，严控融资平台增量债务，完善常态化融资平台金融债务统计监测机制，加强对重点地区、重点融资平台的风险监测 2023/10/24 全国人大常委会 《全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议》《第十四届全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债 务限额的决定》 明确中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，增发国债全部通过转移支付安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。授权国务院在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达2024年度部分新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额），授权期限为决定公布之日至2027年12月31日 2023/10/30~10/31 中共中央政治 局 中央金融工作会议 建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构 2023/11/08 中国人民银行行长 2023金融街论坛年会 金融管理部门出台相关政策，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与融资平台平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险、严控增量债务，并建立常态化的融资平台金融债务监测机制。必要时，中国人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持 2023/11/20 中央金融委员会 中央金融委员会会议 审议通过了推动金融高质量发展相关重点任务分工方案，强调着力提升金融服务经济社会发展的质量水平，全面加强金融监管，有效防范化解金融风险，压紧压实金融风险处置责任。 2023 国务院办公厅 《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》 （国办发〔2023〕 47号） 12个重点省份严控新建政府投资项目、严格清理规范在建政府投资项目 2023/12 中共中央 中央经济工作会议 合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围；统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险；统筹好地方债务风险化解和稳定发展 2024/02/23 国务院 国务院常务会议 进一步推动一揽子化债方案落地见效；要强化源头治