2023年上半年地方政府债券市场回顾及下半年展望

1 半年发行慢于同期后续规模或将放量新背景下特殊再融资债券再次发行预期升温 ——2023年上半年地方政府债券市场回顾及下半年展望 2023.8 半年发行慢于同期后续规模或将放量 新背景下特殊再融资债券再次发行预期升温 ——2023年上半年地方政府债券市场回顾及下半年展望 联合资信公用评级二部张建飞杨晓薇王晓暄 2023年上半年，地方新增债发行节奏“先快后慢”，地方债整体发行节奏及 进度慢于2022年同期，发行成本延续下行；再融资债券发行增长明显，折射地方政府债务压力较大。在稳增长以及防范化解地方政府债务风险的政策背景下，上半年地方政府债券相关政策主要体现在加快发行、提升专项债效能和遏制隐性债务增量、妥善化解存量等方面。上半年，随着经济社会全面恢复常态化运行，宏观政策显效发力，国民经济回升向好，高质量发展稳步推进；但同时世界政治经济形势错综复杂，国内经济持续恢复发展的基础仍不稳固。地方政府专项债券是带动扩大有效投资，稳定宏观经济的重要手段。7月24日中共中央政治局会议指出要更好发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用。随着新一批新增地方债额度下达地方，后续地方债发行将边际提速，三季度地方债发行或将放量，全年发行有望创历史新高；发行成本预期稳中有降。同时政治局会议指出要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。在此背景下，特殊再融资债券再次发行预期升温，后续一揽子化债方案将逐步出台，更多防风险举措探索有望加快。 一、地方政府债券相关政策梳理 上半年，面对复杂严峻的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，各地区各部门更好统筹国内国际两个大局，更好统筹疫情防控和经济社会发展，更好统筹发展和安全，突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作，市场需求逐步恢复，生产供给持续增加，就业物价总体稳定，居民收入平稳增长，经济运行整体回升向好。初步核算，上半年国内生产总值593034亿元，按不变价格计算，同比增长5.5%，比一季度加快1.0个百分点。虽然国民经济回升向好，高质量发展稳步 推进；但也要看到，世界政治经济形势错综复杂，外部环境复杂严峻；国内需求不足，一些企业经营困难，重点领域风险隐患较多，国内经济持续恢复发展的基础仍不稳固。2023年《政府工作报告》提出，经济工作要把稳增长放在更加突出的位置，在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2023年以来，地方政府债券相关政策主要体现在加快发行地方债、扩大地方债使用范围、提高债券使用效率和效益、强化监管、加强专项债的投后管理、遏制新增地方政府隐性债务及防范化解地方政府存量隐性债务风险等方面。具体看，2023年以来地方债相关政策举措如下： 一是继续做好“六稳”“六保”工作，加力提效实施积极的财政政策。2022 年11月，财政部已向各地提前下达2023年新增地方政府债务限额2.62万亿， 下达时间为历年最早，下达额度亦为历年最高，其中一般债务限额0.43万亿元， 专项债务限额2.19万亿元；2023年两会确定今年地方政府新增债务限额为4.52 万亿元，其中新增一般债限额0.72万亿元，与上年持平；新增专项债限额3.80 万亿元，较上年增加1500亿元，较为充足的限额为继续做好“六稳”“六保”工 作提供重要支撑。2023年6月26日，在十四届全国人大常委会第三次会议第一 次全体会议上，财政部部长刘昆作了关于2022年中央决算的报告，指出下一步将重点做好六项工作，其中包括加力提效实施积极的财政政策，加强重点领域支出保障。 二是适量扩大专项债投向领域和用作项目资本金范围，加强项目审核把关， 提升债券资金使用效率和效益。2023年3月，国务院新闻办公室举办新闻发布会介绍“财政贯彻落实党的二十大重大决策部署”中，财务部部长刘昆提到，地 方政府专项债券是带动扩大有效投资，稳定宏观经济的重要手段；2023年，积极的财政政策要加力提效，财政部将合理安排专项债券规模，确保政府投资力度不减，更好发挥带动作用；2023年将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围。2023年3月，国务院新闻办公室举办新闻发布会介绍“着力推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步”中，国家发展改革委副主任杨荫凯提到，下一步国家发展改革委将切实履行好“把投向、筛项目”的职责，指导地方持续做好专项债券项目谋划 储备和前期工作，按照分批申报、滚动推进的方式，加强项目审核把关，督促地方全部从发改委筛选形成的准备项目清单中选择项目安排发行；同时，发改委将在目前交通、能源、农林水利、社会事业、市政和产业园区、新型基础设施等投向领域的基础上，会同有关方面积极研究进一步扩大专项债券投向领域。2023年6月19日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步构建高质量充电基础设施体系的指导意见》（国办发〔2023〕19号），要求地方各级政府进一步加强充电基础设施发展要素保障，通过地方政府专项债券等支持符合条件的充电基础设施项目建设。2023年6月29日，《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会 关于2022年中央决算草案审查结果的报告》对外公开，全国人大财经委建议，指导地方扎实做好项目库建设和前期准备工作，提升债券资金使用效率和效益。 三是保持隐性债务严监管态势，遏制增量，妥善化解存量，加强地方政府专 项债券投后管理，有效防范化解地方政府债务风险。2023年2月，财政部部长刘昆在《求是》杂志发表的署名文章《更加有力有效实施积极的财政政策》中针 对防范化解地方政府债务提到，要坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量；完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。2023年4月，中共中央政治局会议再次提到，要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务。同时，财政部提出要强化跨部门协作监管，压实各方责任，从资金需求端和供给端同时加强监管，阻断新增隐性债务路径，坚决遏制隐性债务增量；督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市县工作力度，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量；保持高压监管态势，对新增隐性债务等问题及时查处、追责问责；同时，加强专项债券投后管理，严禁“以拨代支”、“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险。2023年6月5日，新华社刊发《如何看待当前地方财政运行态势》，文章指出要一方面强化债务监管，另一方面坚决遏制隐性债务增量，探索建立长效监管制度框架，妥善化解隐性债务存量。2023年6月26日，在十四届全国人大常委会第三次会议第一次全体会议上，财政部部长刘昆再次提出下一步将重点做好有效防范化解地方政府债务风险等工作。2023年6月29日，在《第十四届全国人民代表大会 财政经济委员会关于2022年中央决算草案审查结果的报告》中，全国人大财经 委建议，建立政府偿债备付金制度，防范债务兑付风险；稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。 发布日期 发布主体 政策/会议名称 政策要点 2023.01.02 中共中央、国务院 关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见 将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围 2023.02.16 《求是》杂志 财政部部长刘昆：更加有力有效实施积极的财政政策 今年积极的财政政策要加力提效。“加力”即适度加大财政政策扩张力度。一是在财政支出强度上加力，统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模。二是在专项债投资拉动上加力，合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。三是在推动财力下沉上加力，持续增加中央对地方转移支付，向困难地区和欠发达地区倾斜，兜牢兜实基层“三保”底线。坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量。完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。压实地方政府属地责任，紧盯市县加大工作力度，强化隐性债务问责和信息公开。加强地方政府融资平台公司治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展，防范地方国有企事业单位“平台化” 2023.03.01 国务院 国新办：财政贯彻落实党的二十大重大决策部署 地方政府专项债券是带动扩大有效投资，稳定宏观经济的重要手段。2023年，积极的财政政策要加力提效。中央经济工作会议要求，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。财政部将认真贯彻落实中央经济工作会议精神，合理安排专项债券规模，确保政府投资力度不减，更好发挥“四两拨千斤”的带动作用。2023年，将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力 2023.03.05 国务院 《政府工作报告》 积极的财政政策要加力提效。赤字率拟按3%安排。政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动。加强住房保障体系建设，加快推进老旧小区和危旧房改造 2023.03.05 发改委 《关于2022年国民经济和社会发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划草案的报告》 积极的财政政策提升效能，更加注重精准、可持续。稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。积极扩大有效投资，适度超前开展重大基础设施建设。推动建立防范化解地方政府隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量 2023.03.05 财政部 《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》 适度增加地方政府专项债券规模。新增专项债务限额38000亿元，比上年增加1500亿元。适当扩大投向领域和用作项目资本金范围，支持地方正常融资需求。加强政府投资对全社会投资的引导带动。政府投资在打基础、利长远、补短板、调结构上加大力度，支持加快实施“十四五”重大工程，加强交通、能源、水利、农业、信息等基础设施建设。做好地方政府专项债券项目前期准备，提高项目储备质量，适当提高资金使用集中度，优先支持成熟度高的项目和在建项目。强化跨部门协作监管，压实各方责任，从资金需求端和供给端同时加强监管，阻断新增隐性债务路径，坚决遏制隐性债务增量。督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市县工作力度，立足自身努力，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量。保持高压监管态势，对新增隐性债务等问题及时查处、追责问责。加强地方政府融资平台公司综合治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展。加强专项债券投后管理，严禁“以拨代支”、“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险 2023.03.06 国务院 国新办：着力推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步 目前地方政府专项债券已成为地方政府建设项目的重要资金来源。按照国务院部署要求，下一步，国家发展改革委将切实履行好“把投向、筛项目”的职责，指导地方持续做好专项债券项目谋划储备和前期工作，按照分批申报、滚动推进的方式，加强项目审核把关，督促地方按照“资金要素跟着项目走”的要求，全部从发改委筛选形成的准备项目清单中选择项目安排发行。纳入准备项目清单的都是符合规划、政府主导、早晚要干、有一定收益的基础设施和公共服务项目。同时，发改委将在目前交通、能源、农林水利、社会事业、市政和产业园区、新型基础设施等投向领域的基础上，按照党中央、国务院决策部署，会同有关方面积极研究进一步扩大专项债券投向领域 表12023年以来地方政府债券相关重要政策概要 2023.04.28 中共中央政治局 中共中央政治局会议 要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务 2023.06.05 新华社 《如何看待当前地方财政运行态势》 要一方面强化债务监管；另一方面坚决遏制隐性债务增量，探索建立长效监管制度框架，妥善化解隐性债务存量 2023.06.19 国务院 《国务院办公厅关于进一步构建高质量充电基础设施体系的指导意见》（国办发(2023]19号） 地