近年最大力度化债措施推出 期待增量财政政策加快落地 ——2024年前三季度地方政府债券市场回顾及展望

1 近年最大力度化债措施推出期待增量财政政策加快落地 ——2024年前三季度地方政府债券市场回顾及展望 2024.11 近年最大力度化债措施推出期待增量财政政策加快落地 ——2024年前三季度地方政府债券市场回顾及展望 联合资信公用评级一部唐立倩李颖张永嘉董思茵 2024年1－9月，地方债发行6.69万亿，第三季度发行节奏明显提速；地方债发行利率随利率中枢下行而持续下降，发行利差收窄至历史低位。受各地税收、土地出让收入不及预期影响，隐性债务化解难度加大，在此背景下，十万亿化债组合拳及时出台，助力地方大幅减轻化债压力。随着新一轮大规模隐债置换开启，预计四季度特殊再融资债券发行将提速，2025年新增专项债额度有望大幅调高，地方政府债务严监管态势仍将持续；后续期待土地储备专项债券重启、特别国债持续发行、赤字率提升等增量政策加快落地。 一、地方政府债券相关政策梳理 2024年以来，我国宏观调控力度加大，在转方式、调结构、提质量、增效益上持续用力，国民经济延续回升向好态势。2024年《政府工作报告》提出，经济工作要坚持稳中求进总基调，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2024年以来，地方政府债券相关政策主要体现在：一揽子化债方案持续调整及完善、近年最大力度化债政策推出、助力地方债务化解，财政政策逆周期调节力度逐步加大、地方债新增限额创历年最高，强调建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制等方面。上述政策向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对经济稳增长发挥了积极作用。具体看，2024年以来地方债相关政策举措如下。 一是一揽子化债方案推进落实并持续调整及完善，近年最大力度化债政策推出，地方化债压力大幅减轻，化债工作思路转变。自2023年7月“一揽子化债方案”提出以来，相关化债政策密集出台并不断细化。2024年11月8日，全国人大常委会通过关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议，并举行新闻发布会。新闻发布会介绍本次化债 政策的核心内容包括：（1）增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，一次报批，分三年实施安排，根据地方政府隐性债务规模按照全国统一比例分配；（2）从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿 元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；（3） 2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。在税收、土地出让收入不及预期的情况下，各地隐性债务化解难度加大，相关政策出台恰如及时雨，大幅减轻地方化债压力。财政部部长蓝佛安介绍，上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，估算五年累计 可节约6000亿元左右。蓝部长还表示，本次实施大规模置换措施，意味着化债工作思路根本转变：一是从过去的应急处置向主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。 二是逐步加大财政政策逆周期调节力度、提质增效，地方债新增限额创历年新高。2024年《政府工作报告》提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效，用好财政政策空间，组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补助等多种政策工具，保持适当支出规模，促进经济持续回升向好；同时积极扩大有效投资，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。2024年两会确定今年地方政府新增债务限额为4.62万亿元，规模创历年新高；其中新增一般债限额 0.72万亿元，与上年持平，新增专项债限额3.90万亿元，较上年增加0.10万亿元，支持地方加大重点领域补短板力度。截至2024年9月底，各地发行新增专项债券3.6万亿元，占全年额度的92.5%。2024年10月12日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，财政部表示后续将加大财政政策逆周期调节力度，发挥政府债券牵引作用，带动有效投资，研究扩大专项债券使用范围，合理降低融资成本。 三是健全风险防控长效机制，完善全口径地方债务监测监管体系，推进地方融资平台转型。在以“遏制增量、化解存量”为主线出台一系列防范化解地方债务风险机制措施的基础上，中央多次提出建立地方债务监管长效机制。 2024年2月23日，国务院常务会议指出，要强化源头治理，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方债务风险。2024年《政府工作报告》提出，要健全风险防控长效机制，完善全口径地方债 务监测监管体系。2024年3月，财政部发布的《关于2023年中央和地方预算执 行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》指出，强化地方政府债务管理，要完善专项债券管理制度，加强项目穿透式管理，强化项目收入归集，确保按时偿还、不出风险；要统筹好地方债务风险化解和稳定发展，坚持省负总责、市县尽全力化债；要健全防范化解隐性债务风险长效机制，加强部门协调配合，完善监管制度；严肃查处各类违法违规举债行为，加大问责结果公开力度，坚决防止一边化债、一边新增。这意味着中央将持续制度化、体系化防范及化解地方债务风险，债务类型涵盖地方政府法定债务、隐性债务、城投企业经营性债务，完善全口径监管。此外，未来化债机制或将通过推进地方融资平台市场化转型升级加强造血功能、推动债务良性循环。2024年3月22日，国务院防范化解地方债务风险工作视频会议指出，要加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型，要以化债为契机倒逼发展方式转型。2024年4月30日，中共中央政治局会议指出，要深入实施地方政府债务风险化解方案，确保债务高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展。自2023年11月至今，已有超过100家城投企业声明转型为市场化经营主体。随着“150号文”等化债文件及配套补丁文件陆续出台，多家城投企业宣布退出地方融资平台名单。 表12023年下半年以来地方政府债券相关重要政策概要 发布日期 发布主体 政策/会议名称 政策要点 2023/07/24 中共中央政治局 中共中央政治局会议 要更好发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用。要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案 2023/08/01 中国人民银行、国家外汇管理局 2023年下半年工作会议 保持流动性合理充裕，发挥总量和结构性货币政策工具作用。促进企业综合融资成本和居民信贷利率稳中有降。统筹协调金融支持地方债务风险化解工作 2023/08/18 中国人民银行、国家金融监管总局、证监会 电视会议 金融部门要统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线 2023/08/28 全国人大常委会 《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》 再次提出制定实施一揽子化债方案。同时提出中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增 2023/08/30 财政部 《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》 在防范化解地方政府债务风险方面明确指出，进一步压实地方和部门责任，严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求。督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架 2023/09/20 国务院 国务院政策例行吹 风会 将指导金融机构积极稳妥支持地方债务风险化解，建立常 态化融资平台金融债务监测机制 2023 国务院办公厅 《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》 （国办发〔2023〕 35号） 核心内容是将地方国有企业分类管理，分为地方政府融资平台、参照地方政府平台管理的国有企业（针对新设平台）以及普通国有企业三类，分别对新增融资实施差异化限制；明确对12个高风险重点省份的融资限制和支持；各省债务规模及债券增速分别与GDP规模和社融增速挂钩等 2023/10/21 国务院、中国人民银行 《国务院关于金融工作情况的报告》 认真落实觉中央决策部署，坚持稳字当头、稳中求进，在部委和地方两个层面建立金融支持化解地方债务风险工作小组，制定化解融资平台债务风险系列文件，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与重点地区融资平台平等协商，依法合规、分类施策化解存量债务风险，严控融资平台增量债务，完善常态化融资平台金融债务统计监测机制，加强对重点地区、重点融资平台的风险监测 2023/10/24 全国人大常委会 《全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议》《第十四届全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债 务限额的决定》 明确中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，增发国债全部通过转移支付安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。授权国务院在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达2024年度部分新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额），授权期限为决定公布之日至2027年12月31日 2023/10/30~10/31 中共中央政治局 中央金融工作会议 建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构 2023/11/08 中国人民银行行长 2023金融街论坛年会 金融管理部门出台相关政策，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与融资平台平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险、严控增量债务，并建立常态化的融资平台金融债务监测机制。必要时，中国人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持 2023/11/20 中央金融委员会 中央金融委员会会 议 全面加强金融监管，有效防范化解金融风险，压紧压实金 融风险处置责任 2023 国务院办公厅 《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》 （国办发〔2023〕 47号） 12个重点省份严控新建政府投资项目、严格清理规范在建政府投资项目 2023/12 中共中央 中央经济工作会议 合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围；统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险；统筹好地方债务风险化解和稳定发展 2024/02/23 国务院 国务院常务会议 进一步推动一揽子化债方案落地见效；要强化源头治理， 加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制 2024 国务院办公厅 《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（国办发 〔2023〕14号） 核心内容是12个高风险重点省份之外的19个省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区，以地级市为主，获批后参照12个重点省份的相关政策化债 2024/03/05 国务院 2024年政府工作报告 积极的财政政策要适度加力、提质增效；合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜；进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险；健全风险防控长效机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平