斯里兰卡：技术援助报告债务管理改革计划（英）2024

斯里兰卡 债务管理改革方案 2024年1月 编制人 ErikoTogo(货币基金组织联合任务负责人)，LeandroP.Secunho(世界银行联合任务负责人)，回苗(IMF)、MiaPineda(IMF)、PhillipAnderson(IMF外部专家)、Ximena Talero(WB)和CoskunCangoz(WB顾问) 免责声明 本文件的内容构成国际货币基金组织和世界银行工作人员应斯里兰卡关于能力发展请求而产生的能力发展信息。根据国际货币基金组织和世界银行各自的政策框架，在技术援助➓收方书面授权下，该技术援助报告（全文或部分）或其摘要（除高级摘要外）可以披露给国际货币基金组织和世界银行执行董事及其工作人员，以及国际货币基金组织和世界银行之外的能力发展提供者和融资合作伙伴。除能力发展提供者和融资合作伙伴外，向国际货币基金组织和世界银行之外的其他第三方披露该技术援助报告（全文或部分）或其摘要（除高级摘要外），需获得技术援助➓收方的书面授权。 本出版物中表达的分析和政策考虑为国际货币基金组织货币与资本市场部门及世界银行的观点。项目ID:MCM_IMF_2023_01；LEG_FFL_CD直➓交 付) 任务ID:23MMZT900 ContentsPage Glossary...................................................................................................................... ................4executivesummary................................................................................. ..................................7I.Introduction......................................................................... ..................................................11II.宏观经济背景.................................................... ...........................................................13III.法律框架................................................. ......................................................................16IV.机构框架..................................... ....................................................................................25V.债务透明度..................... ................................................................................................40VI.政府担保和转贷 管理框架.50 数字 1.公共债务与净融资需求（2019-2023）.14 2.公共债务按工具划分14 3.现行政府担保债务15 4.担保债务的货币构成15 5.担保债务受益者的划分16 6.公共债务管理的治理、透明度和问责制框架 ..................................................................................................................................................18 7.DMO结构方案一——一个部➀.30 8.DMO结构方案二——两个部➀.30 9.斯里兰卡政府证券清算、结算和托管.44 Table 1.财政部和CBSL发布的债务报告………………………………………………………… Annexes 一、债务管理改革行动计划草案草案56二、政府官员会见67 ABPAGCBSLCDSDDMCDeMPADMISDMODPOEFFERDGDPIMFITMoFMTDSMTFFNFPSPDPDDPDMPDMAPDMCPEDPFMSARTTACSLDBSOESTTATODWB 词汇表 年度借款计划审计官江西兰中央✲行中央存管系统国内债务管理委员会债务管理绩效评估债务管理信息系统债务管理办公室发展政策运作延期资金设施外部资源部➀国内生产总值国际货币基金组织财政信息技术部经济稳定与国家政策部中期债务管理策略中期财政框架非金融公共部➀主要交易商公共债务部➀公共债务管理公共债务管理机构公共债务管理委员会公共企业部公共财务管理系统南亚区域培训和技术援助中心江西兰发展债券国有企业财政秘书技术援助财政运营部➀世界✲行 PREFACE 应财政部、经济稳定和国家政策部（MinistryofFinance,EconomicStabilization,andNationalPolicies,MoF）的要求，由世界✲行（WorldBank,WB）高级债务专家LeandroP.Secunho和国际货币基金组织（InternationalMonetaryFund,IMF）副部➀主管ErikoTogo共同领导，并包括WB法律顾问XimenaTalero、WB国际咨询顾问M.CoskunCango、IMF高级金融部➀专家HuiMiao、IMF法律顾问MiaPineda以及IMF国际咨询顾问PhillipAnderson组成的联合世行-国际货币基金组织代表团于2023年2月20日至3月3日访问科伦坡，旨在支持斯里兰卡政府设计债务管理改革计划，优先考虑债务管理机构和法律框架的改革。建立国家债务管理机构/办公室是2022年临时预算的优先改革之一，也是国际货币基金组织延长资金安排（ExtendedFundFacility,EFF）和拟议的世界✲行发展政策操作（DevelopmentPolicyOperation,DPO）下的承诺内容。代表团还就增强公共债务透明度以及政府担保和转贷的管理提供了建议。 该任务的主要发现总结在这份报告及其附录中，并在一次总结会议上向斯里兰卡财政部（MoF）和中央✲行（CBSL）代表（由财政部秘书长MahindaSiriwardana主持）进行了汇报。世界✲行国家经理Ms.ChiyoKanda和国际货币基金组织（IMF）常驻代表Ms.SarwatJahan出席了此次总结会议。报告中包含了当局提供的意见。该任务告知当局，愿意随时提供后续的技术援助。此外，该任务还通知了当局，日本副账户信托基金最近已批准一项长期债务专家的资金安排，该专家将被派驻南亚区域培训和技术援助中心（SARTTAC），以协助斯里兰卡当局实施改革计划，这一消息得到了当局的欢迎。 截至本报告发布之日，当局已起草并提交了一项新的《公共债务管理法》给议会，该法案于2024年6月18日获得通过。此外，当局还处于最终确定《公共债务管理办公室条例》的后期阶段，这些条例也将提交给议会。通过这些行动，为在财政部内建立并运行公共债务管理办公室奠定了基础。 使命团队感谢主权债务管理委员会成员、财政部的所有合作伙伴，特别是来自外部资源部➀（ERD）和财政协调运营部➀（TOD）的同仁，以及公共债务部➀（PDD）和中央✲行统计与研究部（CBSL）的研究部➀的官员；感谢公共行政、地方事务、省议会和地方政府部的官员；以及国家审计署的工作人员在此次访问期间的积极参与。特别感谢ERD的Ms.HimaliBogodagedara和Ms.ManishaDandunna在组织此次访问议程方面提供的卓越支持。 特派团由债务管理基金III供资，这是一个多方捐助者信托基金， www.dmfacility.org以及IMF。 执行摘要 有共识认为，斯里兰卡分散✁公共债务管理（PDM）法律框架以及财政部和中央✲行（CBSL）内部各部➀之间✁PDM职能导致了公共债务管理✁不连贯性。这还导致了全面✁公共债务报告和公共担保管理✁不足，进而影响了债务透明度。✁立一个综合✁债务管理办公室（DMO）并加强债务透明度是政府✁优先事项，并且是基金组织EFF安排和世界✲行DPO下✁承诺之一。鉴于CBSL决定放弃PDM职责以专注于其主要使命（促进价格稳定），PDM职责将需要转移到新✁综合公共债务管理办公室（DMO），并基于新✁PDM法律框架进行✯持。使命团队提出了以下✁议： （1）法律框架；（2）新综合公共债务管理办公室（DMO）✁位置；（3）DMO✁内部组织结构；（4）债务透明度以及政府担保和借用资金再贷款✁管理和监督。 1.LegalframeworkforPDM.该使命✁议引入新✁PDM立法，这将确立DMO并明确其职责范围。更广泛地说，新✁PDM立法将定义PDM✁治理和问责框架。这将源于议会授权财政部长代表政府借款和发行担保，并设定PDM✁目标。议会设定✁PDM目标将通过DMO制定和实施中期债务管理战略（MTDS）和年度借贷计划（ABP）来实现，这些计划需与中期财政框架和年度预算保持一致。透明度✁要求也将嵌入到PDM立法中，包括向议会提交年度报告以说明债务管理策略✁进展情况。 2.DMO✁位置.使命✁议将DMO设立在财政部内部，这与大多数新兴市场和发展中经济体✁良好实践一致。使命评估认为，斯里兰卡目前不具备将DMO作为“独立法定机构”✁先决条件，并且在未来可预见✁时间内也不太可能满足这些条件。这些先决条件包括宏观经济环境✁稳定、发达✁国内债务市场、国际资本市场准入以及主要实体（财政部）和机构中均有训练有素✁人员。无论DMO✁位置如何，由内阁批准✁中期债务管理策略（MTDS）是增强DMO运营独立性✁关键工具。 3.DMO✁内部组织.使命考虑了两种内部组织选项：包括或排除由ERD执行✁多边和双边关系管理职能，其中只有125名官员中✁37名官员负责借款活动。使命✁议DMO排除ERD✁非借款职能，以便于…… DMO将由一组专注于PDM功能✁专业人士组成，并且将继续保留工程资源部➀（ERD）作为✃立✁部➀。 4.公共债务透明度和政府担保以及借入资金✁转贷分割化✁机构安排和法律框架导致了公共债务数据库✁重复✁设以及公共债务记录与报告✁重复。担保✁发行和管理缺乏相应✁框架和控制系统。新✁PDM法律和整合后✁机构安排应有助于加强债务数据管理、统一债务报告，并✯持制定与整体政府风险管理框架一致✁担保发行和管理政策及转贷政策。 后续步骤 财政部秘书长和CBSL代表同意本次使命✁✁议。下一步，当局将开始起草PDM法律，并实施可以在新DMO正式成立之前进行✁改革。应✁立一个高级委员会来指导和监督DM法律框架✁改革以及“改革倡导者”✁任命。PDM法律✁起草需要与公共财政管理法律✁起草紧密协调，并得到一个✃立✁IMF技术援助（TA）团队以及世界✲行✯持DPO✁团队✁✯持。本使命随时准备提供进一步✁技术援助（TA） 。 表1.主要✁议1 ✁议 Lead 机构 时间线2 优先级 法律框架起草专➀✁PDM法律，以✯持可持续债务目标和促进决策✁透明度和问责制-制作过程(最低含量在第三节中规定)。 MoF ST High 加强贷款担保和转贷✁法律框架安排，因为两者都可能造成过度✁财政风险。 MoF ST High 体制框架通过合并ERD、TOD和PDD✁债务管理职能，但(1)除外LankaSecure✁运营，该运营应保留在CBSL中；以及（2)现金管理功能，该功能仍