斯里兰卡：债务管理改革计划

摘要

国际货币基金组织（IMF）与世界银行联合代表团于2023年访问斯里兰卡，支持政府制定债务管理改革计划，重点关注法律框架、机构安排、债务透明度和政府担保及转贷管理。斯里兰卡中央银行（CBSL）将剥离公共债务管理（PDM）职责，赋予财政部新的授权，并计划建立统一的债务管理办公室（DMO）。

背景与问题

• 机构碎片化：国内债务由CBSL管理，外部借款由财政部外部资源部门（ERD）执行，后台职能分散，导致公共债务缺乏连贯管理。
• 法律框架分散：存在多项针对特定债务工具的法律（如贷款协议、国库券等），但缺乏统一法律框架，未明确定义“政府”范围及额外预算单位的债务归属。
• 透明度不足：中央政府债务信息已广泛公布，但数据及时性、覆盖范围和整合性需改进；担保债务数据有限，未公开未偿还贷款余额；MTDS未更新（2019年），年度借款计划缺失。
• 担保与转贷管理：政府交替使用担保贷款和转贷支持国有企业，但缺乏量化标准（如信用评估、违约概率），现有程序和法律限制被超越。

改革建议

1. 法律框架：制定新的PDM法律，明确DMO职能、权限和治理结构，要求议会批准中期债务管理战略（MTDS）和年度借款计划（ABP），嵌入透明度要求（如年度议会汇报）。
2. DMO设置：建议在商务部内设立DMO，与新兴市场实践一致，但“单独法定实体”条件未满足，需经济稳定、市场成熟等前提。
3. 内部组织：建议DMO由PDM专家团队组成，保留非借贷功能于独立部门，整合多边/双边关系管理。
4. 透明度与担保管理：统一债务数据管理，制度化担保发行与转贷，与政府风险管理框架一致。

结论与行动
斯里兰卡当局同意改革建议，将同步起草PDM法和公共财务管理法，IMF将提供进一步技术援助。关键在于实现经济稳定、市场发展和机构成熟，以支持DMO独立运作。