中国宏观经济专题报告（第94期）：特朗普重新执政对中美经贸关系的影响-CMF

宏观经济热点问题研讨会（第94期） 特朗普重新执政对中美经贸关系的影响 主办单位：中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中诚信国际信用评级有限公司承办单位：中国人民大学经济研究所 特朗普重新执政对中美经贸关系的影响 宏观经济热点问题研讨会（第94期） 报告人：王孝松 2024年11月19日 宏观经济热点问题研讨会第94期 目录 特朗普贸易政策特征及形成根源 1 2 3 4 特朗普首个任期对华贸易政策回顾特朗普未来对华贸易政策及影响展望中国的应对措施与方案 特朗普贸易政策特征及形成根源 强化行政机构在贸易领域的作用 加强单边贸易政策工具的使用 削弱全球贸易体系和多边规则 调整改变同经济盟友的关系 将贸易利益与国家安全利益交织 2017年1月，特朗普上任之后立即单方面宣布退出跨太平洋伙伴关系协定 （TPP）。 此后，美国贸易政策在很大程度上是由白宫推动的，国会对此没有施加太大压力。 并且，特朗普内阁的这一特征延续到拜登执政期间。 与特朗普一样，拜登绕过国会就贸易问题发布了一系列行政命令。 他进一步将贸易政策制定权集中在白宫，而美国贸易代表办公室（USTR）的作用则大大受限。 美国商务部在印太经济框架（IPEF）中发挥了核心作用，该框架要求调整美国国内政策流程，以允许美国商务部参与国际谈判。 直接形成原因： 特朗普选择了里根政府的贸易律师和高级贸易官员莱特希泽作为他的美国贸易代表，他对美国的政治和决策体系有着丰富的知识和经验。 莱特希泽和其他官员，包括纳瓦罗和罗斯，制定了美国的许多法规和政策，重塑了美国贸易政策体系。 深层次因素：美国政治制度的特殊性 尽管美国采取“三权分立”制度，但总统权力较大。总统可以向国会提出立法提议，并有权否决国会通过的法令、有权提名大法官人选；可以通过签署行政令的方式，绕过国会自主行使对外缔约权。 正因如此，尽管美国宪法明确赋予国会管理税收（以及关税）的权力，但美国总统和行政部门在贸易和经济问题上仍有很大的回旋余地。 莱特希泽被任命为美国贸易代表后，得以重启国内工具，例如有关不公平贸易行为的301条款和有关国家安全的第232条款。 在特朗普上台之前的几十年里，301条款一直存在，但美国政府并未使用，因为多边主义取代了它，成为了应对贸易挑战的更有力、更持久的解决方案。 从2018年3月开始，美国以301条款为依据，先后五次对中国产品提高关税。 2018年1月，美国对中国商品的平均关税为3.1%。两年内，平均关税跃升至21%，在与中国达成第一阶段双边协议后，于2020年3月略微下降至19.3%。 拜登政府则继续使用了许多单边贸易政策工具。对钢铁和铝征收的232条款关税仍然有效，对中国产品的301关税继续征收。 拜登于2024年7月通过公告宣布了新的钢铁232条款申请。2024年8月，还对一组新的中国产品征收了301条款关税。 表面原因： 美国有高额的货物贸易逆差，并且逆差来源于中国等几个重要的贸易伙伴。 美国对华贸易逆差持续增长，高达数千亿美元，占美国逆差总额的比例曾超过50%。 美国货物贸易逆差（十亿美元） 美国对主要贸易伙伴的逆差（十亿美元） 形成根源：美国的冷战思维渗透到经济领域 特朗普认为美国正在经历一场经济战，因此他对贸易政策目标进行了重新评估，将双边贸易差额的规模视为衡量美国是否从贸易中获益的标准，并认为对美国存在大量贸易顺差的国家具有不公平贸易行为，贸易政策的主要目标是减少逆差。 特朗普的思想被莱特希泽巧妙运用和实施，因此特朗普执政时期美国强化了单边政策工具。 历任美国总统都将多边贸易体系，尤其是WTO作为管理全球经济关系的重要方式，而特朗普却在削弱全球贸易体系和多边规则。 特朗普内阁特别关注WTO的争端解决机制，通过各种方式导致了WTO上诉机构的瓦解。 美国曾在2017年支持利用诸边解决方案在WTO的关键领域取得进展，但此后却拒绝支持在电子商务和投资便利化等议题上取得成果。 虽然拜登表现出更多与其他国家合作的意愿，但他的团队继续阻碍重振或改革WTO争端解决机制。 形成根源：对全球化的不满和抵触 特朗普主张通过提高关税，减少对外部制造业的依赖，鼓励美国制造业回流，这样不仅可以创造更多的就业机会，还能够增强美国的经济独立性。 特朗普认为，美国多年来被全球化政策所“出卖”，尤其是在与中国的贸易关系上，美国承受了巨大的经济损失。 因此，他的政策目标就是让美国重新掌控全球贸易规则，以确保美国工人和企业在国际竞争中获得应有的优势。 特朗普在与外国政府、包括重要国家领导人物打交道时被称为交易型 在他的第一个任期内，被视为朋友的国家和领导人不断变化 他对经贸领域的长期联盟和伙伴关系并不重视 抛弃多边、重视单边、退出协定等都是具体体现 同欧盟、日本频繁发生贸易摩擦 推翻建立多年的北美自由贸易协定，建立美墨加贸易协定 形成根源：特朗普“美国优先”的价值观 特朗普的竞选口号是“让美国再次伟大”，他将美国的国家和安全利益置于前沿和中心位置，反映在贸易领域就是尽一切力量维护美国利益。 尽管各界曾期望拜登能回归更“正常”的政策，在多边环境下与伙伴合作，但拜登却保留了特朗普“美国优先”的贸易政策理念，甚至在某些情形下有所扩大。 特朗普重塑了美国的贸易政策，其持久性已超出预期。 特朗普执政时期将国家安全与经济融合在一起 现代全球贸易体系是在第二次世界大战后建立的，在战争和冲突时期一直有管理贸易的例外规定。 然而，特朗普将国家安全与贸易的融合推向了全新的高度。出口管制、经济制裁、投资审查，以及以国家安全为由采取贸易行动的做法激增。 拜登执政后继续推行了类似的政策。 形成根源：美国在经济和全球影响力方面的衰落 尽管美国目前仍然是第一大经济体，但在很多方面的优势已经不在，被中国等国家赶超。 美国在全球的霸主地位也日渐衰落，其在诸多领域的领导力、影响力持续下降。 地位的衰落带来美国政府的恐慌，并将中国作为头号竞争对手。特朗普曾明确指出“经济安全是最重要的安全”，意指中国的崛起对美国的国家安全构成了威胁。 特朗普首个任期对华贸易政策回顾 进口关税 出口管制 投资限制 经济制裁 进口关税 美国贸易代表办公室（USTR）使用其国内法，301条款，对中国展开调查 2017年4月，将中国纳入“优先观察清单” 2017年7月，对中国发起“301调查” 2018年3月，发布调查报告，认定中国具有“不公平”贸易行为为特朗普出台打压中国的贸易措施提供法律基础。 2018年6月至2019年12月，美国政府掀起对华贸易战 先后5次，对共计5500亿美元的中国商品加征关税。 时间 政策威胁 政策行动 关税覆盖商品总额（亿美元） 对华平均税率 2018/06 对价值500亿美元商品征收25% 关税 无 0 3.1% 2018/07 无 对价值340亿美元商品征收25%关税 340 5.2% 2018/08 对价值2000亿美元商品征收惩罚性关税 对价值160亿美元商品征收25%关税 500 6.7% 2018/09 在2019年1月，将价值2000亿美 元商品税税率由10%上调至25% 对价值2000亿美元商品征收10%关税 2500 13.0% 2019/05 对额外价值3000亿美元商品征收关税 将价值2000亿美元商品关税由10%上调至25% 2500 15.7% 2019/08 对额外价值3000亿美元商品征收10%关税 无 2500 15.7% 2019/09 无 对价值3000亿美元商品征收15%关税 5500 21.0% 2020/01 无 将价值3000亿美元商品关税税率由15%降至7.5% 5500 19.3% 出口管制 特朗普执政时期，美国通过修订法案和利用原有“限制清单”并行的方式，不断扩大美国对华技术出口的限制范围。 特朗普在2018年修订了《2018出口管制改革法案》，进一步赋予美国商务部以“安全”名义对美国向外国提供的商品、技术、软件的管制权限，美国商务部也利用该权限将大量科技技术纳入该清单。 特朗普在2019年修订了“视同出口”条例，限制在美华人获取技术的渠道。 同时，美国商务部也将更多中国科技企业纳入“实体清单”，强化针对相关主体科技产品和技术出口的审查力度，旨在限制我国主体购买半导体、人工智能、生物科技等先进技术和产品。 投资限制 美国政府还通过强化投资审查力度，限制我国企业对美国关键技术和基础设施等领域的投资。 特朗普2018年8月签署了《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），扩大并强化了美国外国投资委员会（CIFUS）针对外国主体投资美国关键技术、基础设施、敏感领域等的审查和决定权限。 2019年5月，特朗普签发《第13873号行政命令》，要求强化“限制外国敌对势力破坏美国信息通信技术供应链”，进一步限制我国信息科技公司对美投资及其设备、产品、服务进入美国市场。 特朗普首任期内对华出口管制和投资限制主要政策 时间 政策/措施 政策性质 限制行业 限制主体 2018年 修订《2018�口管制改革法案》 对华�口管制 科技技术 中国企业 2018年 签署《外国投资风险审查现代化法案》 对美投资限制 关键技术、基础设施、敏感领域 中国企业 2019年 修订“视同�口”条例 对华�口管制 科学技术 在美华人 2019年 《第13873号行政命令》 对美投资限制对美市场准入限制 信息通信技术设备、产品、服务 中国企业 特朗普政府还针对中国特定科技企业和特定区域企业主体施加了经济制裁，试图遏制我国重点科技企业发展，打击特定区域产业链。 特朗普政府在2018年和2019年先后以违反美国对伊朗出口禁令为由，对中兴和华为等两大信息科技企业发动制裁，并在2019年5月将华为纳入美国商务部实体清单，旨在切断华为的全球供应链及其获得先进技术能力，降低其国际竞争力。 2020年8月特朗普签发行政命令，禁止腾讯公司旗下的微信和字节跳动公司旗下的TikTok应用在美国使用，意图遏制我国互联网科技公司发展。 美国还通过融资限制对我国大型企业进行融资制裁。 特朗普2020年11月签发了《第13959号行政命令》，禁止美国主体对美国政府认定由中国军方持有并控制的企业进行投资，促使纽约证券交易所对我国三大电信运营商采取“强制退市”措施，并影响了我国35家大型企业的国际融资 在2020年12月签署《外国公司问责法案》，要求在美上市外国公司的审计机构必须接受美国监管部门的审计工作底稿检查，显著增加了我国公司赴美上市融资的难度。 特朗普首任期内对华主要经济制裁政策 时间 政策/措施 政策性质 限制行业 限制主体 2019年 纳入实体清单 经济制裁 信息科技 华为 2020年 行政命令 市场准入限制 互联网 腾讯、字节跳动 2020年 《2020维吾尔人权政策法案》 经济制裁（进口禁令） 棉花 新疆棉花产业 2020年 《第13959号行政命令》 融资限制 多个行业 大型企业 2020年 《外国公司问责法案》 融资限制 多个行业 赴美上市企业 特朗普首个任期对华贸易政策小结 特朗普首任期内已形成对中国贸易、科技、投资等多个领域进行系统性打压的战略计划和政策框架，政策重点从贸易领域向各个领域不断扩散，严厉程度逐步上升。 在特朗普首个任期结束前，美国已建立起对华经贸全面“脱钩”的基础框架。 特朗普未来对华贸易政策及影响展望 贸易打压 出口管制与投融资限制 产业竞争 政策影响展望 贸易政策的核心要素 普遍基准关税 特朗普计划对几乎所有进入美国的商品征收10%的普遍基准关税。这一政策旨在设定外国制造商进入美国市场的“准入价格”，以保护国内产业。 对华