CMF中国宏观经济专题报告（第84期）:我国银发产业高质量发展的机遇、挑战与策略选择

中国银发经济的阶段性特征与发展路径优化 主办单位：中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司承办单位：中国人民大学经济研究所 中国银发经济的阶段性特征与发展路径优化 报告人：黄石松 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员民政部专家咨询委员会委员 北京市老龄委专家委员会委员、北京市老年学和老年健康学会会长2024/04/24 引言 »2024年新年伊始，国务院发布《关于发展银发经济促进老年人福祉的意见》，提出了发展银发经济的总体要求以及4个方面26条具体措施。文件一经发布，引起了广泛讨论。 正面 不同 1.总体上，社会各界反映都很期盼。 2.银发经济有望成为未来30年中国经济领域确定性很强、极具发展潜力的新赛道。 3.银发经济已经从理念推向行动，成为积极应对人口老龄化、扩大内需、实现高质量发展等国家战略的重要行动。 1.市场主体普遍反映，在感到鼓舞的同时，觉得政策“不解渴”。 2.倡导性强，明确了“要干什么”，但对政府与市场的关系、私营部门如何介入等长期困扰的问题并没找到清晰答案。 3.企业运营困难，社会资本投入的积极性不高，对发展银发经济信心不足。 4.担心地方政府和市场主体会一哄而上，出现同质化竞争，不利于长远健康发展。 四个问题 »一是如何辩证看待中国银发经济所处的发展阶段？ »二是如何准确把握中国银发经济发展中的突出问题？ »三是如何优化中国银发经济的发展路径？ 1.中国银发经济发展的探索历程 在中国不同时期出台的适用政策文件中，使用过“老年服务业”、“养老服务业”、“养老产业”、“老龄产业”、“健康产业”、“康养产业”、“银发产业”、“银发经济”等多个概念和说法。 上世纪90年代公办养老机构推行“公建民营”，养老服务逐渐向社会化、专业化、市场化方向发展；2013年9月国务院出台《关于加快养老服务业的若干意见》，行业通常将2013年视为“养老服务业元 年”。但是，很长一段时间内，养老服务业发展“叫好不叫座”。 2017年国务院发布《关于全面放开养老服务市场促进养老服务业发展的意见》，推进“放管服”改革，给与外资同等待遇，一度引起社会资本介入养老服务“小高潮”，但随后，由于制度支撑不足、老年人支付能力低等原因，行业发展的矛盾进一步凸显。 1.中国银发经济发展的探索历程 2019年10月《国家积极应对人口老龄化中长期规划》、2022年1月《“十四五”国家老龄事业和养老服务体系规划》作为纲领性文件，都有“大力发展银发经济”相关表述。特别是后者，将大力发展银发经济作为九大主要任务目标和发展措施之一，并设专章部署，但政策效应还有待观察。 开宗明义：“银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大”。这个定义有两个新特点：一是在对象上，不仅包括60岁及以上老年人，也包括备老人群；二是在本质属性上，是一种经济形态，既包括事业也包括产业。从而为如何界定政府与市场的关系提供了基本框架，这是一个重大的进步。同时明确了事业发展的七大领域和产业发展的七大潜力方向。 《意见》的发布标志着中国进入银发经济发展的新阶段。 2.中国银发经济发展的周期性特征 2022年在中国人口发展史上具有里程碑意义。一是首次出现人口负增长的拐点，二是整体进入中度老龄化社会，三是出现老年人口队列更替。上世纪60年代出生的人群将进入老年期，带来社会需求变化。展望未来，到2035年前将进入重度老龄化社会，这个进程将只有10年左右时间。 图11949-2022年我国人口出生情况 到2035年，在由中度向重度老龄化演进中，中国银发经济发展将呈现两个鲜明特征 一是将从“政府主导的事业发展”阶段，转向“事业和产业协同发展”新阶段。 事业是基础，事业为产业提供支撑。同时，在事业发展中可以、也必须更多采取市场经济的手段，发挥市场配置资源的基础性作用，提高事业发展的质量和效率。只有实现有为政府和有效市场双轮驱动，政府加强政策引导、规划指导、宏观调控，做好市场监管和服务；政策精准发力，发挥好财政资金的撬动作用，带动社会资本投入；才能充分调动各方面的资源，实现“多元主体参与、老龄化风险递次应对”的格局。 二是将从“以养老服务为主体”的养老产业，转向“养老、为老、享老、备老”多业态新格局。 服务对象将从60岁及以上的老年人拓展到“备老”人群；服务内容将从满足老年人的基本养老需求，拓展为满足全体老年人和备老人群的多元化、多样化、多层次需求。 3.中国银发经济发展的结构性特征 一是国际市场空间广阔。 ， 。 , 根据联合国《2023年世界社会报告》，截止2021年底全球65岁及以上人口7.61亿，到2050年将增加到16亿以欧盟为例，研究预测2025年欧盟银发经济总规模有望达到6.4万亿欧元，占欧盟GDP的32%。 到2050年，中国老年人口始终占全球近四分之一，但“未富先老”的基本国情决定了银发市场的消费能力偏低、消费层次结构相对低端。 培育壮大银发经济是融入国际国内双循环的必然要求必须同时布局国际、国内两个市场，必须赢得全球银 发国际分工的主动地位。全球65岁及以上老年人口发展趋势 （数据来源：UnitedNations,WorldPopulationProspects(2022)） 二是国际竞争态势复杂。 银发经济和银发市场已经成为全球经济竞争中的重要战场。我国的优势在于拥有良好的制造业基础，以及完备的产业门类。根据联合国产业分类目录，我国拥有全部41个工业大类、207个工业中类和666各个工业小类，是全球唯一拥有所有工业门类的国家，这能够为银发经济提供强大的产业支撑。 日、德等在银发科技、银发制造，美、欧等在生命科学、抗衰老、老年金融等方面有着明显的优势。我国应立足在国际竞争中的比较优势，既大力发展康复辅具、适老化建材等制造业；也要积极参与科技研发与国际市场，抢占新的赛道、获取新的机遇。 三是国内市场需求多元。 作为世界上老年人口最多的国家，根据预测，在人均消费水平中等增长速度背景下，2035年我国银发经济规模将达到19.1万亿元，占GDP比重为9.6%。 既包括生活照料、康复护理、住宅内部与养老服务相关的基本型、刚性化的服务，还包括文化托育、休闲旅游、康养保健、心理慰藉、社会参与、投资理财等全方位、多样化、发展型的服务。 四是国内市场地区差异性显著 从七普数据看，中国大陆32个省、自治区、直辖市中，除西藏尚未进入老龄化社会外，已有19个省份进入老龄化社会，12个省份进入中度老龄化社会，并且分散于东北、华北和长江流域。 老龄化程度最高的辽宁省65岁及以上的人口占比（17.42%）和老龄化程度最低的西藏（5.67%）相差11.75个百分比。 图42020年我国进入不同阶段老龄化社会的省份分布情况 图52020年我国各省份65岁及以上老年人口占比情况 资料来源：第七次全国人口普查数据。 如下图，横轴表示人均GDP水平，纵轴表示65岁及以上老年人口占全部人口的比重，根据老龄化程度与经济发展水平将大陆地区划分为四种类型： 其中，双重压力型指老龄化程度高、且经济欠发达，比如辽宁省、黑龙江省；双重优势型指老龄化程度低、且经济发展水平高，比如广东省。需求侧和供给侧（产业基础、技术支撑、资源条件）差异化明显。 图6我国各省人口老龄化与经济发展水平图7地区经济发展和老龄化的交互类型 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 （4）小结 准确把握银发经济发展转型的时代特征，进一步优化银发经济的发展路径，适时调整政策和工作的重心和节奏，首先就要求科学划分银发产业的业态类型；其次要根据不同的业态特点找准发展中的突出问题；再次要对症下药，精准制定产业扶持政策。 二、中国银发经济发展中存在的突出问题 1、事业与产业不分、产业中的细分业态不清晰 早期有十个行业、五个大类的划分方式，也有部分学者，如刘慧（2011）按需求划分为精神产业、物质产业、健康产业三类，向甜（2012）根据“五个老有”目标划分为老年居住业、老年用品业、老年服务业、老年教育业、老年旅游业、老年保险业六大板块。 《中国老龄产业发展报告（2014）》将老龄产业划分为四大板块，即老龄金融产业、老龄用品产业、老龄服务产业和老龄房地产业；2021年将老龄用品产业提升至老龄制造业，将老龄房地产业扩充为老龄宜居产业，构建了衡量产业发展的指标体系。 国家统计局《养老产业统计分类（2020）》，将“养老产业”定义为“为社会公众提供各种养老及相关产品（货物和服务）的生产活动集合，包括专门为养老或老年人提供产品的活动，以及适合老年人的养老用品和相关产品制造活动”。其统计分类包括养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年用品制造和销售、养老社会设施建设等12个大类。 参考联合国统计委员会《所有经济活动的国际标准行业分类》编制，在服务对象和内容上是狭义的“养老”概念。 二、中国银发经济发展中存在的突出问题 综上，一是事业与产业不分，二是产业中的细分业态不清晰。 ①既往研究更多是从人口学、社会学角度来看待问题，以经济理论为基础的有关文献的研究方向和内容比较发散。 ②基于产业经济学的基本原理和政策工具模型的研究更少。 ③现行适用的政策对银发产业业态分类、发展目标、重点发展的领域和时序安排、业态结构、空间布局等还没有系统的顶层设计。既有分类方法标准不统一、不明确、不全面、不具体，不利于精准制定产业政策。 以国家统计局《养老产业统计分类（2020）》为基础，参照欧盟以及日本的“三位产业链理论”，按照以下四个原则进行了划分： 1一是立足国际国内两个市场 2二是全产业链发展原则 三是多领域均衡发展原则3 划分原则 四是有效竞争原则4 将我国银发产业划分为三大基本类别，三者相互补充、互相促进，构成上下游有机衔接的完整产业链条和产业体系。 基础性产业 延伸性产业 战略性产业 以满足老年人生活照料等刚性需求和提供基本服务为主，属于产业链中最初始、最急需完善的环节，从事业中派生。 由行政行为或社会组织公益慈善行为等完成的工作属于事业范畴，由企业/个体工商户完成 的工作属于产业范畴。 致力于满足老年人多样化、个性化需求以及为养老准备的多元化 、多样化、个性化的需求。 涉及社会参与、文化、旅游、体育等领域，在基础性产业充分发展的前提下，依靠供给优化升级带动需求升级，注重市场引导和应用场景激发。 注重先导性，参与国际竞争乃至引领国际市场，形成核心竞争力和可持续竞争能力。 涉及高精尖老龄制造、智慧医养、抗衰老、生命科学、养老金融等领域，按照国际贸易和国际分工合作的规则和机制运行，国家给予必要的扶持和引导。 2、事业发展中的基础性、支撑性制度有待完善 “十四五”时期和今后较长时间，我国将面临财政增收放缓和银发事业发展资金需求刚性增长的双重压力，政策的精准度、针对性还需要进一步加强。 首先，基本养老服务制度必须聚焦失能、失智、高龄等重点人群，以社区居家为重点，加快完善社区居家层面的社会化服务体系。 其次，现行的医疗保障制度在年轻型人口结构下建立，主要针对急性医疗支出，与老年人慢病管理、多病共存的特征不相适应，应改革完善与疾病谱和健康服务模式相衔接的医疗保障制度。 再次，长期护理保险制度对于激发社会需求、提高老年群体的支付能力具有重要意义，我国长期护理保险制度仍处于在49个地区试点的状态，还未能建立覆盖全国的制度保障。 此外，现行的标准化体系建设工作与银发经济发展的现实需要相差甚远。 3、基础性产业发展中消费能力不足、产品和服务成本过高 基础性产业是银发产业链中最初始、最急需解决的环节，当前的主要困难在需求侧。 老年人支付能力不足和产品及服务成本过高并存，政策缺失导致年人养老