专题 | 新湖农产(油脂)专题:《欧盟零毁林法案》介绍及其对棕榈油需求的影响分析

一、背景 2023年6月29日，欧盟正式推出了《欧盟零毁林法案》（EUDR）。该法案原计划在2024年12月30日开始实施。 该法案规定2020年12月31日之后未砍伐或退化的土地上生产的产品将被视为零毁林产品。法案要求企业检查并证明其在欧洲销售的产品并非是来自森林砍伐地区的产品，旨在打击亚马逊等地区的森林砍伐行为。法案会要求企业提交一份“尽职调查"声明，以证明没有森林因其产品的生产而遭到破坏，不符合规定的公司出口至欧盟的商品将面临其在欧洲市场年营业额至少4%的罚款。 该项法规涵盖的产品包括牲畜、可可、咖啡、棕榈油、大豆和木材，同时包括以这些原材料为原料或由这些原材料支撑的产品(例如皮革、巧克力和家具)等。因此，橡胶、木炭、印刷纸制品和一系列棕榈油行生品等，也包括其中。 欧盟是世界第三大棕榈油进口国和第二大大豆进口国。此前该法案受到了巴西、马来、印尼等主要农产品生产及出口国的强烈反对，同时在欧盟内部也面临诸多批评。因此，今年 10月2日，欧盟委员会提议将EUDR最后期限延迟一年实施。本周三，欧盟表示支持欧盟委员会的提议，即将《欧盟零毁林法案》（EUDR）的正式实施推迟一年。 虽然欧盟委员会支持推迟该法案的执行，但后期欧洲议会仍需就推迟《欧盟零毁林法案》执行一事进行投票。若投票获得批准，针对大型运营商和贸易商《欧盟零毁林法案》的执行时间将推迟到2025年12月30日，针对中、小型企业的政策执行时间将推迟到2026年6月30日。 为了让投资者更清晰的了解该法案的来龙去脉及其对棕榈油需求的影响，本文将对此法案推出的背景、内容等进行梳理，同时探讨其实施后对国际棕榈油需求的可能影响，以便给市场人士提供参考。 二、欧盟可再生能源政策对其欧盟棕榈油进口的影响 欧盟是《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》的缔约方。控制欧洲能源消耗、增加使用可再生能源、节能和提高能源效率，是欧盟实现减少温室气体排放和遵守这些协议的重要一揽子措施。 欧盟能源与气候变化一揽子计划(CCP)从2010年到2020年运行。可再生能源指令（RED）是欧盟发展可再生能源的法律框架，是CCP计划一部分，其对欧洲的温室气体排放目标等重要内容作出了详细的规定。 以下为近些年不同阶段欧盟可再生能源指令（RED）中温室气体排放目标、可再生能源消费占比等目标的变化： 在REDII中,欧盟要求对具有高间接土地利用变化风险（ILUC风险）的粮食和饲料作物生产的生物燃料、生物液体和生物质燃料，其2021-2023年期间使用量冻结在2019年水平，2023年底到2030年逐渐减少到零。 确定高间接土地利用变化风险（ILUC）的原料标准有两个：（1）自2008年以来，全球原料生产面积年均扩张超过1%，影响面积超过10万公顷；（2）此原料种植面积向高碳储量土地扩张的份额高于10%。按照这个标准，2018年棕榈油被划分为高间接土地利用变化风险（ILUC）的原料。 因此，2019年之后，欧盟棕榈油的进口量快速下降，年进口量的平均同比减幅11%以上。23/24年度进口量更是同比大幅减少了19.3%。欧盟棕榈油的年进口量也从高峰期的 650万吨，下降到了23/24年度的365万吨（作物年度），相比峰值期几乎减少了一半。 这导致欧盟生物柴油原料中的棕榈油用量及比例快速下降。下图可知，欧盟生柴原料中棕榈油的用量占比从2019年的17%左右快速下降到24/25年度不及2%。USDA欧盟生物燃料年报预估2023年欧盟生柴原料中的棕榈油数量仅有24万吨、2024年预估仅10万吨。对比之下，2019棕榈油生柴用量为260万吨，呈现断崖式下降。按照USDA的生柴年报数据，棕榈油在欧盟生柴原料中的淘汰目标几乎实现。 然而，欧盟针对高间接土地利用变化风险（ILUC）的规定只影响PME的消费，并不影响生产。以棕榈油为基础的生物柴油在2019年之后，仍然可以在各成员国中被生产，但必须出口到欧盟之外地区。 2020年开始，随着越来越多的成员国实施逐步淘汰棕榈油生柴原料，欧盟棕榈油出口快速下降。有几个国家比欧盟规定的2030年全面淘汰时间更早地实施了禁令。如法国自 2020年1月起有效排除了基于棕榈油的生物燃料。奥地利紧随其后于2021年7月淘汰棕榈油原料。德国在2022年对高ILUC原料实行0.9%的上限后，于2023年1月也全面禁止了棕油用于生柴生产。 三、欧盟零毁林法案（EUDeforestationRegulation，EUDR）介绍 1、法案推出背景、目的及时间线 过去十年里，每年全球有高达400万公顷的原始森林消失，这一现象加剧了全球气候变化，并严重破坏了生物多样性。农业用地的持续扩张是森林退化的主要原因。作为这些商品的主要消费国及一系列气候与环境保护法案的缔约方，欧盟在减少森林砍伐和退化方面仍有着重要位置。 EUDR法案是欧洲议会于2019年批准的《绿色协议》中的一部分，旨在实现《巴黎气候变化协定》的目标，通过减少与欧盟市场相关的森林砍伐和退化活动，确保生产的产品不能来自任何毁林及林地退化土地，从而减少温室气体排放，并控制与欧盟消费模式相关的农业主导的毁林或退化。 因此，推出此法案的目的与意义在于： （1）减少森林砍伐与退化，减少与欧盟市场相关的森林砍伐和退化活动。 （2）鼓励企业采用可持续的采购和生产方式，推动全球供应链的绿色转型。 （3）保护生物多样性与生态系统，维护森林生态系统的完整性，减缓全球气候变化影响。欧盟零毁林法案（EUDR）从提出到推出的时间线如下： 2010年12月，《欧盟木材法案(EUTR)》通过。 2013年3月3日，《欧盟木材法案(EUTR)》正式生效。 2021年11月17日，欧盟提出2021/0366法案，该法案通过了对于无毁林产品（Regulationondeforestation-freeproducts）的提议。2022年12月6日，欧盟同意关于无森林砍伐产品的法规，同意立法打击由欧盟生产和消费驱动的全球毁林和森林退化。 2023年6月9日，欧盟官方公报发布法规（EU）2023/1115。 2023年6月29日，EUDR成为欧盟正式法规，并成为欧盟27个成员国的法规。同时设置了18个月的过渡期。在过渡期内，企业需要积极开展尽职调查、准备声明文件，并加强与供应商和客户的沟通与协作。 2024年12月31日，法规将正式生效（预计推迟一年），并将取代欧洲木材法案(EUTR)。 2025年6月30日，法规将适用于微型与小型企业（预计推迟一年）。 2、法案监管的产品范围 农产品：包括大豆、牛肉、棕榈油、木材、可可、咖啡和橡胶等这些产品的生产、加工和销售都将受到EUDR的严格监管。林产品：涵盖范围广泛的木材和木制品，如家具、建材等。此外，还包括纸浆、纸张以及印刷和书写用纸等产品。 衍生产品：由上述农产品和林产品衍生出的产品，如皮革制品、巧克力、轮胎等也将受到EUDR的监管。上述产品想进入欧盟市场需要满足的三个条件： 第一，产品未毁林。2021/0366法案中对于未毁林的定义为： （1）相关商品和产品，包括相关产品中使用或包含的商品和产品，是在2020年12月31日之后未遭受森林砍伐的土地上生产的； （2）2020年12月31日之后，森林采伐的木材不会引起森林退化。 第二，产品是根据生产国相关立法生产的，其生产符合生产国的法律法规。第三，产品涵盖在该法案的尽职调查声明中。 3、法案的主要要求及措施 （1）尽职调查 可追溯性是该法案的核心部分。它要求贸易商和运营商在进口、销售和出口管控商品时，对商品原产地及供应链开展尽职调查，包括收集上下游供应商信息、产品原产地及地理坐标信息、评估生产国的风险等，并提供尽职调查声明，以确认其不涉及森林砍伐。运营商还需建立并维护一个尽职调查系统，以记录和管理供应链中的相关信息。 （2）风险评估与缓解 该法案引入了风险评估系统，将不同国家指定为低风险、标准风险或高风险。根据生产国的风险等级，运营商需采取不同程度的尽职调查和控制措施。对于高风险国家的产品，运营商需进行更严格的尽职调查和风险缓解措施。 （3）信息共享与透明 法案要求运营商每年尽可能广泛地公开报告其尽职调查情况，包括线上形式。此外，法案还建立了一个中央信息系统，以接收和记录运营商的尽职调查声明，作为通关申请的附件提交。该系统可供国家和海关当局访问，以获取有关运营商和贸易商的信息。 （4）法律责任 对于违反法案规定的企业，欧盟将采取一系列惩罚措施，包括罚款（至少为运营商或贸易商在欧盟范围内上一个财年的收入的4%）、没收产品和收入、暂时排除在公共采购之外、暂时禁止交易或销售相关产品、禁止行使简化的尽职调查等。 四、欧盟零毁林法案对棕榈油的供需影响 目前情况来看，该法案的实施大概率会推迟一年。但现阶段分析其对国际棕榈油需求的影响仍具有意义。 印度尼西亚气候类型是热带雨林气候，热带雨林主要分布在加里曼丹岛、苏门答腊岛和巴厘岛等地区。印尼的热带雨林具有丰富的生物多样性，是许多珍稀物种的栖息地。油棕种植园扩张是印尼毁林第一大原因。毁坏雨林及泥炭地，会加剧全球变暖、破坏生物多样性丧失。 1、近些年产地面积增速显著放缓 针对欧盟对东南亚棕榈油生产环保性的质疑，2019年马来承诺将全国油棕种植面积限制在650万公顷，禁止新的种植，同时加强对泥炭地上油棕的监管，限制将永久森林保护区转用于农业活动，同时公开官方种植园地图；为加强对森林的保护，2019年印尼总统签署停止颁发新油棕种植园许可证的法令。21年新种植园禁令到期后，政府官员曾表示过，不会批准新的棕榈油许可证。这意味着，2019年之后，马来及印尼油棕面积的增速将显著放缓。 下图显示，根据印尼统计局数据，16-19年印尼油棕种植面积曾经快速增加，因2016-2019年印尼推动过油棕的重种植计划。但2019-2023年印尼种植面积增速显著放缓。马来油棕面积16年之后的增幅明显小于印尼。参照MPOB面积数据，2020年至今马来油棕的种植面积不仅未增，反而在缓慢下降。这表明，2020年12月31日之后（EUDR追诉期开始）国际棕榈油产地新增面积并不多。 此外，棕榈油是多年生植物，种植后生长周期为25年左右，通常种植后3-4年开始结果，7-14年后进入产量高峰，15-18年后产量逐渐衰退。对于印尼而言，2016-2019年新种植的油棕树，将在2023-2026年渐次进入旺产期。这或许意味着，未来几年印尼出口国际市场的棕榈油大多数都是在2021年之前种植。2021年之后不多的新种植油棕产出的棕榈油，可能2025-2028年后才会开始出口欧盟，进而受到该法案的限制。 2、马来及印尼棕榈油可持续性认证机制已建立 为了应对欧盟对棕榈油的可持续性要求。马来西亚在2015年就启动了“马来西亚可持续棕榈油认证计划”(MSPO）。该认证计划由马来西亚标准（MS）开发，旨在作为现有可持续性认证计划的替代方案，特别是针对棕榈油行业。截至2024年5月31日，马来西亚562万公顷油棕种植园中的86%，已获得MSPO认证。在欧盟零毁林法案(EUDR)的框架内，马来西亚将努力使欧盟(EU)接受并认可MSPO认证计划。 2011年，印尼推出了印度尼西亚可持续棕油认证（简称ISPO），用于评估和认证棕榈油可持续性发展的标准。该标准由印尼经济事务统筹部制定，旨在确保棕榈油的生产和贸易符合可持续发展的要求，减少与森林砍伐相关的环境和社会问题。印尼政府还计划在2024年10月推出国家可持续商品数据仪表板，该仪表板将用于监控和评估该国可持续商品的生产和消费情况，以提高棕榈油等主要商品的可追溯性，也为了应对EUDR的挑战。 可见，经过多年的运作，马来西亚及印尼已经在制度及机制上具备了可持续性追溯棕榈油生产的条件。远期，MSPO及ISPO认证体系能否与欧洲的EUDR认证系统打通，降低未来出口到欧盟棕榈油的EUDR认证成本，也是需要