【NIFD季报】中央政府发力，新一轮财税体制改革可期——2023年度地方区域财政

NIF 中国 D季报主编:李扬 宏观金融 殷剑峰张旸王蒋姜 NIFD季报主编:李扬 地方区域财政 殷剑峰王蒋姜 2024年3月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。 《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 中央政府发力，新一轮财税体制改革可期 摘要 2023年全国财政收支持续紧缩，收入增长动力不足，财政支出持续提升，同时政府性基金收支增速持续负增长，土地财政难以为继。财政压力主要集中在地方政府，地方财政收支逆差进一步扩张，土地财政也难以支撑地方政府建设投资需求。同时地方债务风险提升，地方债上半年重在“稳经济”、下半年重在“防风险”，地方政府再融资债券规模创新高，城投平台进入全面管理，城投债融资规模创历史新低。 2023年财政的主要特征为中央发力以缓解地方财政压力。中央政府一般公共财政支出大幅提速，同时加大了对地方的转移支付力度，2023年安排转移支付10.56万亿元，首次突破10 万亿元。全年中央政府加杠杆，一方面，中央发行1万亿元特别国债支持灾后恢复重建，后续特别国债发行或将成为常态，另一方面，央行配合准财政工具助力地方政府化债。 当前地方债务风险不断抬升，多地财政已经处于严重紧平衡状态，严重影响地方政府的基建投资和基本发展，因此，推动新一轮财税体制改革正逢其时，主要目的是拓宽政府财源，提升地方政府的投资积极性和投资效率，进而提升经济发展动能，保障财政长期可持续发展。第一，要转变政府职能。将政府职能由“全能型政府”转变为“服务型政府”，建立新型的政府和市 本报告负责人：殷剑峰 本报告执笔人： 殷剑峰 国家金融与发展实验室副主任 王蒋姜 国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员 【NIFD季报】全球金融市场人民币汇率 国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融中国金融监管中国财政运行地方区域财政房地产金融债券市场 股票市场银行业运行保险业运行 场关系：配合市场化改革精简政府行政；进一步明确政府与市场的投资界限，逐步分类别、分行业建立政府投资项目清单、目录；深化改革提升政府经济治理能力，推动地方政府财政管理体制改革，提高便利化政务服务水平，提高基层政府的服务能力。第二，进一步理清中央和地方的事权关系。优化中央和地方的政府支出责任划分比例，适当扩大中央政府事权，持续加大转移支付力度，推进转移支付体系改革。第三，推进地方税收体系改革，培育地方政府财源。地方主体税种占比较低，难以支撑基本公共支出，健全地方税体系可以适当调整现有共享税比例。同时，适当扩大现有地方税种的征税范围，探索新税种的征收可能性来补充地方财力，完善地方税种体系建设。 目录 一、全国财政压力加重1 （一）一般公共财政收入增长乏力，支出提速1 （二）政府性基金收支同降，土地财政难以持续3 二、地方财政压力持续加重3 （一）地方财政收支矛盾突出3 （二）土地财政持续下滑5 （三）地方债务风险加剧6 三、中央发力，缓解地方财政压力8 （一）中央一般公共财政支出提速8 （二）中央转移支付大幅增加9 （三）特别国债助力地方政府化债10 四、新一轮财税体制改革开启11 （一）转变政府职能，推动建立服务型政府11 （二）理顺央地财政关系，推进转移支付体系改革12 （三）推进地方税收体系改革，培育地方政府财源12 一、全国财政压力加重 （一）一般公共财政收入增长乏力，支出提速 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 -10.00 公共收入当月同比公共支出当月同比 2023年一般公共财政收支基本完成年初预算，但节奏并不相同。前12月一般公共财政收入累计21.68万亿元，增速6.4%，完成年初预算99.76%，一般公共支出累计27.5万亿元，完成年初预算99.80%。但一般公共财政收入和支出年度节奏不同，收入主要表现为上半年增速较快，基于去年大规模留抵退税的影响，支出主要集中在后半年发力，尤其四季度一般公共支出增速大幅提升，10月、11月、12月公共支出当月同比增速分别高达11.87%、8.64%、8.27%，为本年季度最高增速（图1）。 图12023年1-12月全国公共收支当月同比增速（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 一方面，财政收入增速不断回落，增长动力不足。2023年财政收入增速恢复主要表现为税收收入的增长，2023年税收收入增长8.7%，剔除留抵退税因素后，1-12月累计税收收入同比-1.6%。其中增值税为贡献最多的税种，同比增速42.3%，剔除留抵退税因素后，同比增长4.5%。消费税持续低迷，同比-3.5%，企业所得税和个人所得税同比-5.9%、-1%，反映企业利润和居民收入修复较慢。非税收入后半年持续负增长，年底累计增速-3.7%（图2），主要受去年非税收入整体增速较快的影响，同时国有资产可利用空间也逐渐见顶。 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 -5.00 -10.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 -2.00 -4.00 非税收入增速 税收收入增速（剔除留抵退税） 2022-02 2022-03 2022-04 2022-05 2022-06 2022-07 2022-08 2022-09 2022-10 2022-11 2022-12 2023-01 2023-02 2023-03 2023-04 2023-05 2023-06 2023-07 2023-08 2023-09 2023-10 2023-11 2023-12 图22023年全国税收收入和非税收入累计增速（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 10 8 6 4 2 0 -2 另一方面，财政支出持续增长，增速不断上升。1-12月累计增速5.4%，主要表现为社会保障就业支出和科技支出的大幅增长。2023年社保支出增速最高，1-12月累计8.9%（图3），其次为科技支出，可以看出基础社保就业保障之外，以“科技创新发挥主导作用”的新质生产力成为政府支出助力，以提升经济发展动能。2023年财政支出进度较慢，在四季度支出速度加快，尤其12月全国一般公共预算支出3.6万亿元，同比增长8.3%，单月支出规模为年度最高，四季度重点支出方向由民生转为基建支出，基建支出规模大幅提升，农林水事务和城乡社区支出累计增速较高主要在于第四季度基建支出的大幅增加，这与四季度特别国债发行密切相关。 卫生健康 文化旅游体育与传媒 交通运输 节能环保 债务付息 教育 城乡社区事务 农林水事务 科学技术 社会保障和就业 图32023年1-12月全国一般公共支出项目累计增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 （二）政府性基金收支同降，土地财政难以持续 30.00 20.00 10.00 0.00 -10.00 -20.00 -30.00 -40.00 -50.00 政府性基金收入政府性基金支出 2023年政府性基金收支增速持续负增长，1-12月政府性基金收入累计同比增速-9.2%，政府性基金支出累计降幅不断收窄至-8.4%，其中国有土地出让收入和支出增速均为-13.2%。四季度降幅收窄，主要在于年底“以进促稳、先立后破”房地产市场边际利好政策的刺激作用。四季度政府性基金收入当月同比大幅提升，11月、12月政府性基金收入增速回正，当月同比增长1.2%、6.2%（图4），房地产市场回暖，年底土地财政收入缓慢修复。但从需求端来看，2023年全国商品房销售累计销售额同比增速-6.5%，同时土地和房地产相关税收收入增速也下滑至-3.5%，整体土地和房地产市场依旧不容乐观。 图42023年全国政府性基金收支当月同比变化（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 二、地方财政压力持续加重 （一）地方财政收支矛盾突出 2023年地方财政收支矛盾加剧，收支逆差进一步扩张。分省份来看，收入方面，自然口径下，2023年各地地方政府一般公共财政收入实现正增长，且高于支出增速，主要受去年增值税大规模留抵退税影响，但剔除留抵退税之后，多一半地区财政收入负增长。支出方面，31个省份财政支出均正向增长，有一半以上省份支出增速超过5%。剔除留抵退税因素后，26个省市的财政收入增速均低于支出增速（图5）。从财政赤字来看，除长三角地区上海、浙江、江苏、安徽，以及福建、广东、云南的财政赤字较2022年有所收窄，其余地区财政收支逆差均 20.00 10.00 0.00 -10.00 -20.00 -30.00 -40.00 -50.00 收入增速：扣除留抵退税支出增速 达到历史同期最高值。从财政自给率来看，仅上海、北京、广东一般公共财政自给率在70%以上，22个省市的财政自给率不足50%，尤其西藏、青海财政自给率不到20%（图6），可以看出，财政收支空间与经济发展程度息息相关，大多数地方政府受经济影响财政收入可提升空间较小，而财政支出呈刚性增长趋势，财政收支矛盾愈加凸显。 贵州 云南山西甘肃广西宁夏青海河北河南湖南山东广东陕西江苏黑龙江江西浙江天津福建海南北京安徽上海内蒙古湖北新疆四川辽宁重庆吉林西藏 图52023年各省市一般公共财政收支累计同比增速（%） 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 数据来源：财政部，各省市财政厅，CEIC，国家金融与发展实验室。 西藏 青海甘肃黑龙江吉林宁夏广西云南贵州湖南新疆湖北海南河南江西辽宁四川河北内蒙古安徽重庆陕西山西山东福建天津江苏浙江广东北京上海 图62023年各省市一般公共财政自给率（%） 数据来源：财政部，各省市财政厅，CEIC，国家金融与发展实验室。 （二）土地财政持续下滑 10.00 5.00 0.00 -5.00 -10.00 -15.00 -20.00 -25.00 -30.00 中央政府性基金收入增速 地方政府性基金收入增速 土地财政作为补充地方财力的重要组成部分，难以支撑地方政府建设投资需求。随着土地和房地产市场的冷却，土地财政收入持续负增长，对地方政府基础设施建设和政府投资产生很大的影响。2023年中央政府性基金收入增速持续高于地方，1-12月中央政府性基金收入增速7.1%，高出地方政府性基金收入增速17.2个百分点（图7），支出方面，地方政府性基金支出远低于中央，1-12月地方政府性基金支出同比累计增速-8.2%，高于中央近4.3个百分点。土地财政收入缩减对于地方政府财力影响较大，直接影响未来地方政府的基础设施建设投资。 图72023年中央和地方政府性基金收支增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 分省市来看，房地产市场的持续低迷直接影响土地市场，土地财政收入大幅锐减，多地政府性基金收入大幅下滑。10个省份的政府性基金收入实现正增长，主要在于去年低基数因素，其余省份政府性基金收入均大幅下滑，其中广西、福建、青海、安徽政府性基金收入增速降幅在20%以上（图8），多地政府性基金收入不及预期。2023年有三分之二地区未完成政府性基金收入预算，其中辽宁、青海未达到年初预算的一半（图9）。受土地财政收缩影响，多地政府性基金支出也大幅下滑。可以看出，房地产企业盈利能力下滑趋势下，土地出让收入补充地方财力的作用下降，地方政府财政腾挪空间缩窄，直接影响地方政府基建投资力度，也进一步加重了地方政府隐性债务化解压力。 60 40 20 0 -20 -40 -60 收入增速支出增速 安徽 青海福建广西山东湖南