【NIFD季报】中央稳基建，地方财政活力有待激励——2024Q1地方区域财政

NIFD季报主编:李扬 地方区域财政 殷剑峰王蒋姜 2024年5月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 中央稳基建，地方财政活力有待激励 摘要 中国财政长期以来处于“财权上收、事权下放”体制下，中央和地方政府财政收支的不平衡逐渐加剧，事权主要集中在地方政府。仅国防、外交为中央政府主要事权，其余领域均多为地方政府承担。 第一季度地方财政收入表现较弱，经济波动制约地方税收收入增长，文旅等需求增长较快的行业带动消费税表现较好，而需求持续较弱的房地产市场持续低迷，相关的契税、土地增值税、土地出让收入表现较差，第一季度政府性基金收支继续下滑。地方政府财政收入也表现出明显的经济区域性特征，第一季度资源型地区青海、山西、内蒙财政收入大幅下滑，部分财政收入增长较快的地区吉林、新疆主要为主体产业和新兴产业发展带动税收增长。 在经济下行和房地产持续低迷的背景下，地方收入结构呈现两个特征：一是转移支付收入逐渐替代政府性基金收入成为地方政府主要收入来源，二是地方政府可用自主财力空间收缩。受财政收入下滑制约，财政自有空间不断收紧，第一季度地方财政支出增速较低，对经济发展的支撑较弱，同时经济发展趋缓对财政的制约性不断增强，基建投资相关支出越来越依赖债务融资。第一季度地方政府财政支出呈现地方政府财政重在保民生、 本报告负责人：殷剑峰 本报告执笔人： 殷剑峰 国家金融与发展实验室副主任 王蒋姜 中国财政科学研究院博士研究生 【NIFD季报】全球金融市场人民币汇率 国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融中国金融监管中国财政运行地方财政 房地产金融债券市场股票市场银行业运行保险业运行 机构投资者的资产管理 基建支出由中央财政发力的特点，中央政府通过中央预算内投资、特别国债、共同事权和支出责任以及转移支付等方式对地方政府基础设施建设投资进行支持。 第二季度财政需要更加积极，加快支出进度。一方面运用专项债、特别国债等政策工具来助力经济的高质量发展；另一方面，需要对财政收支结构进行改革提升财政效率。第一，新一轮财税体制改革应以激发地方财政积极性为目标，优化地方政府的财政收入结构，加大新兴产业支持力度，培养地方政府新财源，提升财政支出效率。第二，财政内部央地之间的纵向结构不平衡是制约财政健康可持续发展的根源所在，因此新一轮财税体制改革应优化央地财政收支结构，提高中央政府的民生支出责任。 目录 一、央地财政收支结构不平衡，地方支出压力加重1 二、地方财力受限，中央成为基建主力2 （一）地方政府收入下滑制约财政支出空间2 （二）地方财政重点保民生，中央财政稳基建6 三、财税改革势在必行，财政政策支撑有待加强9 （一）激发地方经济发展活力，培养新增长动能9 （二）优化央地财政收支结构，提高中央民生支出责任9 一、央地财政收支结构不平衡，地方支出压力加重 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 中央收入比重地方收入比重中央支出比重地方支出比重 中国财政长期以来处于“财权上收、事权下放”体制下，中央和地方政府财政收支的不平衡逐渐加剧，事权主要集中在地方政府。自1994年分税制改革之后，我国中央政府和地方政府的收支比重发生了大幅变动，地方政府以50%左右的财政收入承担超过85%的事权和支出责任，2023年我国中央一般公共财政收入分配占比45.9%，中央一般公共支出比重仅占比13.9%（图1），央地事权和支出责任的分化趋势越来越严重，地方政府财政支出占比逐年提升，2024年第一季度地方政府一般财政支出比重增长至88.5%，较2023年末上升2.5个百分点，中央和地方收支的严重不平衡造成了中央政府收支盈余以及地方政府常年赤字累积。 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 图1中央和地方政府一般公共财政收入支出占比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 从财政支出的具体项目来看，仅国防、外交为中央政府主要事权，粮食物资管理中央承担62%的支出责任，科学技术、金融监管事务的中央支出份额也在逐年降低，2022年二者中央支出占比分别为32%和29%（图2），较2009年分别下降21.5和36.8个百分点，2023年地方政府在科学技术支出中的占比进一步加重，其余教育、文化传媒、社保就业、医疗卫生等民生支出及农林水事务、城乡社区建设、交通运输、节能环保等基建支出主要由地方政府承担，且在支出中的 比重逐年提升，2023年城乡社区事务中地方政府支出比重达99.8%，刚性支出只增不减，地方政府支出存在严重路径依赖和结构固化的问题。 外交国防 粮油物资管理事务 科学技术金融监管等事务支出 公共安全国土资源气象等事务 住房保障支出一般公共服务 交通运输资源勘探电力信息等事务 文化体育与传媒 教育节能环保 社会保障和就业商业服务业等事务 农林水事务医疗卫生与计划生育 城乡社区事务 0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100% 中央地方 图22022年一般公共财政支出项目央地占比（%）数据来源：WIND，CEIC，国家金融与发展实验室。 二、地方财力受限，中央成为基建主力 （一）地方政府收入下滑制约财政支出空间 2024年第一季度地方财政整体表现较弱，地方总财政收入1累计下滑0.48%，其中地方政府一般公共收入同比仅增长1%，政府性基金预算收入同比下滑-5.6%。地方财政收入表现不佳主要受两个方面的因素驱动。 第一，受经济波动影响地方政府税收收入降幅明显。一方面，第一季度税收种类经济关联性明显，主要为文旅等需求增长较快的行业带动下消费税表现较好，需求持续较弱的行业如房地产市场拖累经济发展，财政收支表现较差。2024年第一季度税收收入同比下降4.9%，其中增值税、个人所得税、关税、资源税、印花税、城建税税收收入第一季度均出现大幅下滑，除房产保有环节征税和农业耕地扩张下的房产税和耕地占用税有所增长外，与土地房地产市场发展相关的土地 1地方财政总收入为地方一般公共收入和政府性基金收入之和。 30 20 10 0 -10 -20 -30 重吉西新辽天贵甘湖四山湖黑云北宁浙海江上广陕安河河江福广内山青庆林藏疆宁津州肃北川东南龙南京夏江南苏海东西徽北南西建西蒙西海 江古 收入增速 增值税和契税表现较弱。第一季度的亮点是消费税增长10%，这反映了文旅市场的需求正在恢复，同时，由于居民消费相关的住宿和餐饮业以及相关服务业发展较快，带动相关消费税收入实现较快增长。另一方面，地方政府财政收入变动具有明显的经济区域性特性，受地区经济波动影响较大。第一季度，1/3省市的财政收入同比大幅下滑，地区财政收入增速变动与区域经济结构密切相关（图3）。一是资源型地区财政收入大幅下滑。第一季度青海、山西、内蒙财政收入同比下滑均超出10个百分点，其中青海省第一季度财政收入增速-26.6%，增值税、企业所得税、资源税均大幅下滑。可以看出，受煤炭矿产资源量价齐跌的影响，资源型省份第一季度财政收入波动较大。二是新增长动能正在带动部分地区财政收入增长。如财政增速较高的吉林省第一季度进入文旅消费热潮，带动交通运输和餐饮消费快速增长，进而带动财政收入的增长；新疆以新质生产力为核心快速发展新兴产业培养税源，带动税收收入的大幅增长，第一季度新疆税收收入增长5.1%。三是非税收入成为支撑地方财政收入增长的支柱。在已公布的省份中，收入增速排名较前的重庆、辽宁、新疆、贵州、甘肃均表现为非税收入大幅增长。第一季度重庆市财政收入累计增速19.6%，在目前已经公布的省市中增速排名第一，其中第一季度非税收入增长53.6%，主要依赖于盘活存量资产，加强资源开发、清缴非税收入以及依法收缴罚没收入等。 图32024年第一季度各省市一般公共收入累计同比增速（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 80.00 60.00 40.00 20.00 0.00 -20.00 -40.00 -60.00 -80.00 政府性基金收入 国有土地出让收入 土地成交总价 第二，与当前房地产市场的持续低迷相对应，第一季度政府性基金收支继续下滑。2024年第一季度政府性基金收入同比下降4%,其中地方政府性基金收入同比下降5.6%，国有土地使用权出让收入同比下降6.7%。政府性基金收入变动与土地市场成交情况高度相关（图4），3月新建商品房销售面积同比增速-18.3%，商品房新开工面积同比下降25.4%，60城新房成交面积同比增速进一步下滑至-47%，1-3月全国成交土地占比面积同比下滑11.5%,成交土地总价同比下滑3.5%。房地产市场和土地市场持续低迷，已成为影响政府性基金收入的主要成因。第一季度政府性基金支出累计同比-16.2%，主要为第一季度专项债发行缓慢带动基建投资相关支出下滑，政府性基金收支的持续下滑对政府的财政空间形成很大的制约。 2016-02 2016-07 2016-12 2017-05 2017-10 2018-03 2018-08 2019-01 2019-06 2019-11 2020-04 2020-09 2021-02 2021-07 2021-12 2022-05 2022-10 2023-03 2023-08 2024-01 图4全国政府性基金收入与土地成交总价累计同比增速（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 在经济下行和房地产持续低迷的背景下，地方收入结构呈现两个特征问题：一是转移支付收入逐渐替代政府性基金收入成为地方政府主要收入来源。从地方政府的收入结构2中来看，中央对地方政府的转移支付和政府性基金收入占比最高，其中转移支付和税收返还呈现不断上升的趋势，2022年超过政府性基金收入成为地方政府收入中最重要的部分（图5）。其中东北地区和西部地区对中央转移支付收入的依赖程度较大，转移支付占据地方政府总收入的一半以上，2022年仅浙江和上海的转移支付收入占比在10%以下（图6），可以看出地方政 2地方政府收入主要包含共享税和地方专享税的税收收入、国有资产收益和罚没收入等非税收入、中央对地方政府的转移支付和税收返还、以国有土地出让收入为主的政府性基金收入。 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 22 23 27 30 32 35 33 27 31 31 30 29 29 30 29 35 11 12 12 11 11 11 9 11 9 11 24 23 21 21 19 9 10 16 9 11 18 11 11 17 20152016 共享税专享税 2017 非税收入 20182019202020212022 转移支付和税收返还 政府性基金收入 府财政收入对于转移支付的依赖程度较高。二是地方政府可用自主财力空间收缩。地方政府共享税占比不断下滑，专享税收和非税收入二者占比相当，2022年均在15%左右。专享税收和非税收入属于地方政府直接收取并自主使用的部分，但二者占比最小，2022年各省市中仅广东省专享税收和非税收入占比最高35%,近半数省份二者占比20%左右，而且地方政府专享税中土地和房地产相关税收占比超六成，因此，在土