【NIFD季报】准财政发力，地方财政受限——2022Q3地方区域财政

NIFD季报主编:李扬 地方区域财政 殷剑峰王蒋姜 2022年11月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 准财政发力，地方财政受限 摘要 2022年财政政策前置发力，后半年财政发挥积极作用助力稳增长的空间受限。收入端，第三季度一般公共预算收入持续负增长，政府性基金收入持续下滑，专项债发行大幅回落，净融资额下滑至历年同期最低规模。支出端，疫情常态化下，民生支出需求进一步提升。持续减收增支背景下，一般公共财政赤字和政府性基金赤字均达到历史最高峰。下半年财政积极发挥稳经济作用主要靠准财政工具。财政稳民生由传统财政支撑，而稳投资稳基建则主要由准财政工具发挥作用，通过政策性开发性金融工具撬动社会资金参与基础设施建设，扩大财政的投资乘数，有效发挥财政引导投资作用。第三季度中央财政发力，但难以缓解地方财政压力。第 三季度中央和地方财政收支表现出增量和存量变动相悖的特征。从增量来看，第三季度地方收入增速高于中央，而支出增速低于中央，地方收支矛盾趋缓，但地方财政赤字规模增幅远高于中央，创历史新高。同时，第三季度国债发行较高，地方债发行大幅回落，但债务存量增速地方明显高于中央。可以看出，虽然第三季度中央开始发力，但难以改变地方政府财政困难的局面，根本解决之道在于中央和地方政府之间的事权和支出责任的改革。 第三季度多地地方财政空间逐渐缩小，各地稳民生、稳基建的压力都在不断加大。一是第三季度除资源型地区外的省份财政收入均大幅下滑，但支出需求持续增长，各地财政赤字规模不断扩大。二是房地产市场冲击下，土地财政收入 本报告负责人：殷剑峰 本报告执笔人： 殷剑峰 国家金融与发展实验室副主任 王蒋姜 国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员 【NIFD季报】全球金融市场人民币汇率 国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融中国金融监管中国财政运行地方区域财政房地产金融债券市场 股票市场银行业运行保险业运行 下滑，难以支撑基建项目支出。三是在防范化解债务风险的背景下，专项债发行空间逐渐见顶，各地新增债务空间较小，化解存量隐性债务的压力也在逐渐攀升，同时债务的还本付息也进一步挤压地方政府的财政空间。 积极的财政政策需要财政空间的支撑。第三季度传统财政稳民生，准财政稳基建，财政空间已经见顶，更需要财政政策和金融工具的配合来引导社会资金的参与，尤其需要注意，明年各项救助纾困政策到期，需要财政政策和货币政策有效协调配合来助力政策实现由非常规转为常规化发展的平稳过渡。 目录 一、第三季度准财政接力1 （一）传统财政空间紧缩1 （二）准财政工具助基建4 二、第三季度中央发力，难以缓解地方财政压力5 （一）地方收支矛盾趋缓，难解赤字压力5 （二）国债发行加快，难缓地方债务风险6 三、地方财政空间受限8 四、积极财政需要货币政策的协调配合10 一、第三季度准财政接力 2022年第三季度积极财政继续助力经济稳增长，准财政工具成为基建投资的主要支撑。2022年财政政策整体前置，后半年财政存量空间逐渐见顶，财政稳经济力度不减的情况下，准财政工具成为支撑稳基建、稳民生、稳经济的主要方向。 （一）传统财政空间紧缩 财政收入增速降幅收窄，非税收入成为主要支撑力。首先，第三季度一般公共预算收入持续负增长，但降幅有所收窄，1-9月一般公共预算收入增速-6.6%， 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 -10.00 -20.00 税收收入 非税收入 一般公共预算收入 扣除留抵退税因素后增速为4.1%，财政收入增速有所回升。留抵退税政策持续助力企业纾困，截至9月20日，已退增值税留抵退税款达2.2万亿元，其中小微企业占比达92%。其次，受留抵退税政策持续影响，三季度税收收入增速持续下滑，1-9月税收收入累计同比-11.2%，但留抵退税的政策影响不断缩小，8月税收收入当月同比首次回正，扣除留抵退后累计增长1.1%，9月留抵退税基本完成，预计第四季度税收收入增速可以回升。最后，第三季度非税收入成为支撑公共财政收入增长的主要动力。第三季度非税收入持续高速增长，1-9月累计增速达23.5%（图1），其中9月份当月同比增速近40%，主要原因在于原油价格上涨带动石油特别收益金专项收入增加以及地方政府加大盘活闲置资产力度以及矿产资源价格上涨带动的收入增加。 2015-01 2015-05 2015-09 2016-01 2016-05 2016-09 2017-01 2017-05 2017-09 2018-01 2018-05 2018-09 2019-01 2019-05 2019-09 2020-01 2020-05 2020-09 2021-01 2021-05 2021-09 2022-01 2022-05 2022-09 图1一般公共预算收入、税收收入及非税收入累计同比增速变化（%）数据来源：Wind，国家金融与发展实验室。 财政支出结构变动，支出进一步倾向民生领域。上半年财政支出进度较慢， 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 -10.00 -20.00 2022-07 2022-08 2022-09 教科 育学 技术 文化旅游体育与传媒 社会保障和就业 卫生健康 节能环保 城乡社区事务 农交 林通 水运 事输 务 第三季度财政支出进度明显加快，推动财政资金尽快进入实体经济，截至9月底，财政支出累计已完成预算进度的71.3%，支出进度与去年相当。1-9月一般公共预算支出累计同比增速6.2%，支出增速持续增长，支出更多倾向于社保就业及医疗卫生等民生类支出。其中卫生健康支出增速最快，1-9月卫生健康支出累计同比增长10.7%，仅9月当月同比增速达到24.6%，成为带动支出增长的主要因素（图2），第三季度全国各地疫情相继爆发，疫情的持续发展以及核酸检测等常态化支出责任，已经对各地财政支出形成很大的压力。与上半年支出表现不同，第三季度基建类支出增速放缓，城乡社区事务、交通运输、农林水事务等基建类支出增速在9月均大幅回落，上半年增速较快的科学技术支出增速也在9月大幅回调，第三季度财政支出呈现明显的重民生轻基建的特点。 图2一般公共财政支出项目当月同比增速变化（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 政府性基金收支增速持续背离，但差距在不断缩小。第三季度政府性基金收入增速持续负增长，1-9月全国政府性基金预算收入累计同比-24.8%。其中，国 有土地使用权出让收入累计同比增速-28.3%。与上半年表现不同的是，第三季度政府性基金支出累计增速不断下降，1-9月累计增速下滑至10.6%，相对于6月底29.5%的增速下降了近20个百分点，其中9月政府性基金预算支出当月同比增速为-40.3%。其中国有土地使用权出让收入安排的支出下滑幅度不断扩大，9月累计同比下降至-15.2%，较年初2月份下降了7个百分点（图3）。同时其余基 100.00 80.00 60.00 40.00 20.00 0.00 -20.00 -40.00 -60.00 地方政府性基金支出 地方政府性基金收入 地方国有土地使用权出让收入安排的支出 地方国有土地使用权出让收入 建类基金支出增速也大幅回落，主要原因在于第三季度专项债发行放缓，难以支撑政府性基金基建项目支出。 2015-01 2015-05 2015-09 2016-01 2016-05 2016-09 2017-01 2017-05 2017-09 2018-01 2018-05 2018-09 2019-01 2019-05 2019-09 2020-01 2020-05 2020-09 2021-01 2021-05 2021-09 2022-01 2022-05 2022-09 图3全国政府性基金收支同比增速变化（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 专项债发行回落，地方政府债券发行进入尾声。第三季度地方政府债券发行呈现规模小、专项少、新增少三个特点。一是第三季度地方政府债券发行大幅回落，7-9月份整体发行仅1.1万亿元，同比增速-51.7%，远低于往年同期发行规 模（图4）。二是专项债发行速度大幅下滑，第三季度一般债券发行规模占比较高，主要受财政政策前置影响，上半年专项债已发行全年限额的92.9%，可发行空间见顶，支撑基础设施建设的空间也大幅缩小。三是新增债券发行比重较小，今年新增地方政府债券发行集中在上半年，第三季度发行地方政府债券多以再融资债券为主，8月再融资债券发行占比上升至84%，同时净融资规模为自发行以来季度历史最低，也为历史同期首次净融资进入负值。 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 -5000 地方债发行规模净融资额 2015年Q2 2015年Q3 2015年Q4 2016年Q1 2016年Q2 2016年Q3 2016年Q4 2017年Q1 2017年Q2 2017年Q3 2017年Q4 2018年Q1 2018年Q2 2018年Q3 2018年Q4 2019年Q1 2019年Q2 2019年Q3 2019年Q4 2020年Q1 2020年Q2 2020年Q3 2020年Q4 2021年Q1 2021年Q2 2021年Q3 2021年Q4 2022年Q1 2022年Q2 2022年Q3 图4地方政府债券发行与净融资规模变化（亿元）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 第三季度财政持续减收增支，财政赤字不断扩大。1-9月总财政赤字（一般公共预算赤字+政府性基金赤字）7.2万亿元，达到历年最高峰。一般公共财政收入累计增速持续低于支出增速，即使扣除留抵退税后的公共财政收入增速也低于支出增速，公共财政赤字增至3.7万亿元，为历年同期最大赤字规模，政府性基金收支增速差距虽然在不断缩小，但基金收入增速下滑幅度较大，政府性基金赤字远高出历年所有时期赤字规模。可以看出，在疫情常态化发展下，税收收入增速缓慢，政府性基金收入在土地市场冷却的背景下持续下滑，仅非税收入的增长难以补充财政空间，传统财政工具难以支撑财政稳经济的需求，同时地方政府债券发行空间见顶，后半年财政助力稳经济更需要准财政工具发挥作用。 （二）准财政工具助基建 下半年财政积极发挥稳经济作用主要靠准财政工具。财政稳民生主要由传统财政收入支撑，而稳投资稳基建则主要由准财政工具发挥作用，借助金融工具，与财政政策相互配合，通过政策性开发性金融工具撬动社会资金参与基础设施建设，扩大财政的投资乘数，有效发挥财政引导投资作用。 第一，增加3000亿元政策性金融工具助力经济回稳。由国家开发银行、中国农业发展银行设立专门的基础设施基金公司，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等方式支持重大基础设施项目，补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金，为专项债项目资本金搭桥，扩大有效投资。政策性金融工具的推 出对于下半年尤其是第四季度财政支出特别是基建支出形成强有力的支撑。 第二，盘活5000多亿元地方政府专项债务限额存量。第三季度财政部指导地方政府依法用好专项债务结存限额，同时扩大专项债券资金投向领域和专项债券用作项目资本金的范围，重点支持交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施，市政和产业园区基础设施，国家重大战略项目，保障性安居工程，以及新能源项目和新型基础设施项目建设，尽快在10月底前发行完毕，为第四季度重点基础设施建设项目提供充足的资金。 第三，调增政策性银行8