巴布亚新几内亚 ： 技术援助报告 - 政府财政统计和公共部门债务统计特派团 （ 2023 年 8 月 2 日至 15 日 ）

政府财政统计和公共部门债务统计特派团（2023年8月2日至15日） 2024年3月 编制人Barend De La Beer和Eduard Moskalenko 免责声明 本文件的内容是国际货币基金组织工作人员应巴布亚新几内亚当局(“裁谈会受援国”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。除非裁谈会接收方明确反对这种披露，本文件(全部或部分)或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织巴布亚新几内亚执行主任披露，向基金组织的其他执行董事及其工作人员，以及裁谈会受援国的其他机构或机构，并应他们的要求，向世界银行的工作人员，以及其他具有合法利益的技术援助提供者和捐助者，太平洋金融技术援助中心（PFTAC）和决策数据（D4D）信托基金指导委员会的成员（请参阅《关于传播能力发展信息的工作人员业务指南》）。将本报告（全部或部分）发布或披露给国际货币基金组织以外的各方，而不是裁谈会受援国的机构或机构，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和具有合法利益的捐助者，PFTAC指导委员会和D4D的成员应得到裁谈会受援国和国际货币基金组织统计部的明确同意。 MEMBERS 库克群岛斐济基里巴斯马绍尔群岛密克罗尼西亚瑙鲁 合作伙伴 Contents 缩写和首字母缩写4 特派团成果和优先建议摘要5 建议7 详细的技术评估9 A.方法问题9机构覆盖12B.资产负债表报告15C.业务流程18 Tables 1.优先事项建议62.特派团的建议73.与方法问题有关的建议124.与机构覆盖面有关的建议155.公共非金融公司总债务存量的初步估计186.与资产负债表报告有关的建议187.与业务流程相关的建议20 Annexes 1.任务期间会见的官员212.统计分类委员会职权范围范本233.根据特派团以前的建议取得的进展26 缩写和首字母缩写 AFS年度财务报表，也称为年度账目（AA）APD亚洲及太平洋部，国际货币基金组织BCG预算中央政府财政部预算协调与分析司财务部预算业务司巴布亚新几内亚BPNG银行COA科目表CG中央政府政府DOT财政部职能的COFOG分类EBU政府预算外单位财政部FMD财务管理司FMIS财务管理信息系统FY会计年度 IFRS国际财务报告准则公共部门会计准则国际公共部门会计准则GFS政府财政统计GFSM 2014政府财政统计手册2014，IMFGG一般政府财政部宏观经济政策司NEFC国家经济和财政委员会PC公共公司PFTAC太平洋金融技术援助中心PNG巴布亚新几内亚PSDS公共部门债务统计PSIT公共部门机构表QEDS季度外债统计QPSD公共部门季度债务SG州政府财政部社民党部门政策司国有企业STA统计部，IMF技术援助 特派团成果和优先建议摘要 背景 1.应巴布亚新几内亚（PNG）当局的要求，于2023年8月2日至15日在莫尔兹比港进行了亲自技术援助任务。访问团协助财政部（DOT）改进政府金融统计数据（GFS）和公共部门债务统计数据（PSDS）的汇编和传播，并根据货币基金组织基于结果的管理框架评估了在执行先前访问团提出的建议方面的进展。该任务是在决策数据（D4D）基金的GFS和PSDS工作流程下进行的，D4D是一项多方捐助者倡议，旨在提高国家统计产出的质量，以更好地支持中低收入国家的经济政策制定，以及太平洋金融技术援助中心（PFTAC）。 2.在执行国际标准方面取得了初步成功之后，经历了一段有限的发展时期。自2012年启动旨在加强该国财政和债务统计的第一个能力发展项目以来，巴布亚新几内亚已成为其生产和传播方面的区域领导者之一。然而，巴布亚新几内亚公共部门的复杂性所支撑的数据限制已被证明很难解决。Covid - 19大流行、高员工流动率和2021年恶意软件攻击的影响加剧了这些长期挑战。在这种情况下，近年来取得的进展非常有限，因为当局的优先事项从发展转向维持汇编和重建工作人员的专门知识。 3.执行该特派团提出的建议对于提高财政透明度至关重要。面对最近的中断，巴布亚新几内亚当局对GFS汇编表现出了值得称赞的韧性。但是，目前的统计产出及其覆盖范围仍然不完整。维持现状将无法满足对数据的长期需求，也无法满足政府提高各级政府透明度的雄心。稳健的资产负债表估计与国际货币基金组织扩展信贷机制下的安排特别相关，该安排支持加强巴布亚新几内亚的债务可持续性。为了实现这一目标，当局必须改进对财政和债务数据的衡量。 调查结果摘要 4.尽管预算部门的GFS通常按照适当的标准生产，但需要解决长期的方法问题。国家政府财务数据的高粒度使其能够合理准确地转换为GFS格式。然而，存在一些不太稳健的估计。这些包括但不限于零碎的资产负债表信息，对转移的处理不一致以及对职能类别的支出分配不精确。这些缺陷损害了统计数据的有用性，应尽早解决。 5.质量保证实践应得到加强。2021财年（FY）的数据集包含上述开发领域之外的物质缺陷。这些缺陷虽然不影响主要总量，但使统计数据的解释变得复杂。为了限制未来错误的范围，当局应加强质量保证程序，并制定一套质量检查，将正式责任分配给工作人员。 6.覆盖范围扩大的成功取决于加强机构部门分类功能。财政统计的边界比预算部门的边界更广，应涵盖公共部门控制下的所有单位。巴布亚新几内亚在国家和国家以下各级拥有数百个法定和商业机构，因此没有详尽的公共实体及其统计分类清单。代表团强调，必须建立一个单一的公共部门机构清单，并建立一个正式委员会，以协助GFS编制者整理和维护这一清单。 7.省政府的GFS可以从DOT已经拥有的信息中汇编。尽管需要加强机构部门分类，但DOT已经从21个省政府和布干维尔自治区政府收集了财务信息，作为预算过程的一部分。这些数据足以编制GFS流量报表，特派团建议立即开始编制编制方法。 8.当局应充分利用现有的传播工具，特别是季度公共部门债务（QPSD）数据库。DOT一直在通过世界银行的季度外债统计（QEDS）数据库传播债务统计数据。该数据库提供了外债的重点视图，但应将其视为更广泛的补充数据集的一部分，每个数据集都支持具体的财政和宏观经济分析流。重要的是，当局应通过其他可用渠道，包括世界银行的QPSD和货币基金组织的GFS年度数据库，传播其债务和更广泛的资产负债表数据。 9.债务统计的覆盖范围应扩大到国有企业（SOE）。以前的特派团制定了汇编国有企业债务的方法。该任务更新了估算值，并将生产文件移交给了DOT员工。国有企业债务统计数据的汇编已准备好纳入常规生产过程。因此，当局应开始对这些统计数据进行国内汇编，同时在这一领域提供进一步的技术援助可能仍然可用，作为持续提高相关工作人员技能的机制。 建议摘要 Recommendations 详细的技术评估 A.方法问题 背景 11.当局为预算中央政府（BCG）部门提供适当标准的财政统计数据，但在解决一些长期数据问题方面取得的进展有限。自2014年《政府财政统计手册》推出以来 （GFSM 2014）在国家政府层面的框架中，国家预算的财政表和财政数据都是使用GFS分类法提出的。但是，这些统计数据的范围仍然不完整：例如，资产负债表信息仍然是零碎的，一些方法问题，例如欠款的记录，尚未解决。 12.2021财年（FY）的GFS数据集包含其他违规行为，促使对该方法进行更仔细的审查。国家预算中提出的2021财年数据以及最初提交给国际货币基金组织的数据包含几个重大异常和内部不一致。虽然在访问之前应货币基金组织工作人员的要求在向GFS年度数据库的最终提交中确定了一些内容，但需要进行更广泛的分析以及数据和方法来验证数据集。技术援助报告的这一部分详细介绍了主要的发展领域，包括新领域和以前的特派团确定的领域，并为解决这些领域提供了指导。 Findings 13.现金交易应基于实际数据，并计算统计差异。PNG数据集最明显的特征之一是，尽管金融资产和负债交易数据仅部分可用，但统计差异报告为零。这是通过使用现金资产中的交易作为残差，并无视统计当局可获得的真实数据来实现的。一般来说，迫使统计差异为零掩盖了其他交易估计的潜在问题，因此不能被视为良好做法。在巴布亚新几内亚的情况下，没有统计差异与资产负债表的大部分以及资产和负债的相关交易被认为缺失的事实完全不一致。将实际数据用于现金交易，并解释这可能带来的任何差异，而不是压制它，将更加透明。 14.特别提款权（SDR）的转贷应记录为中央银行与BCG之间的贷款交易。2021年8月，巴布亚新几内亚银行（BPNG）以巴布亚新几内亚国民政府的财政代理人的身份获得了2.52亿特别提款权，价值约12亿基纳（巴布亚新几内亚基纳，以下简称PGK）。然后，BPNG将等额的PGK转借给国民政府。在财政统计中,中央银行部门和BCG部门之间以本国货币进行的贷款应记录为贷款交易,由此,贷款资产的收购记录在公共金融公司部门的账户中,同时记录了BCG部门的贷款负债。因此，就PSDS而言，BCG资产负债表应以贷款而非特别提款权的形式反映负债。 15.将资金转入下一年度预算不应引起其他应收/应付帐款的交易。PNG继续以现金为基础编制BCG账户。在纯粹的形式中，现金会计不会产生其他应付/应收账款-这些分录是 通常在权责发生制报告下使用，以获取已经发生但尚未解决的索赔或承诺。尽管如果使用修改后的收付实现制会计，其他应付/应收帐款下的一些非零分录是可能的，但在任何情况下，将特定经济活动的预算资金从一年转存到另一年都不应该引起这类交易和股票头寸。此外，不太可能需要任何会计分录，无论是高于还是低于线，来反映资金的滚动：t - 1年的未用现金应该只是导致支出减少和年底剩余现金资产余额增加，这也将是t年的期初现金资产余额。当现金最终在第t年使用时，将与现金资产的线下处置一起记录线下支出交易。 16.雇主的社会贡献和社会福利应始终如一地划定。雇主的社会贡献和社会福利之间的根本区别在于，前一种交易通常使雇员享有未来福利的权利，而后者在现在提供收入。因此，社会福利是对家庭的最终支付，随后不会再投资于养老金计划，而来自社会缴款的任何家庭收入通常都会流向社会保险计划，无法立即消费。当局应在财务管理信息系统（FMIS）中具有足够的粒度来区分这两种类型的交易，以分别识别和映射这两种类型。 17.在社会福利范围内，社会救助应与社会保险区分开来。当局指出，最近的预算为武装部队前成员和其他公务员提供了大量的退休福利，这导致了社会援助福利估计数的激增。然而，社会援助的范围应限于非缴费，为普通民众提供税收资助的计划。相反，考虑到当前或过去的雇主-雇员关系而支付的款项属于社会保险的定义，特别是“与就业相关的现金社会福利”。应该增加目前在国家预算(第一卷)财政表格中缺少的这一交易类别。 18.每个统计表的部门覆盖范围必须确定是否应根据其基本经济目的将特定费用记录为赠款或逐项列出。国家预算（第一卷）的财政表似乎以既未完全合并也未完全合并的方式呈现政府支出。作为一般原则，部门覆盖率应成为决定是否应将特定费用作为赠款提交给其他一般政府（GG）单位或根据交易的最终经济目的进行映射的决定性因素，例如工资和薪水的支付。例如，BCG子部门支付的赠款估计应包括向省政府，地区和所有其他非市场实体（例如在各级政府运营的法定机构和公立学校）预付的全部款项。因此，就BCG账户而言，这些费用不应根据其最终经济目的记录，即使在付款时已知，而应归类为流动赠款或资本赠款。在GG一级，对其他GG单位的赠款的净估计数应合并为零，并应逐项列出所有费用。 19.应确定赠款接受者的机构身份。由于本报告没有进一步讨论的机构单位表格，上一段概述的简单原则可能难以适用。在《国家预算》（第一卷）的财政表格中，对省级政府的某些付款被记录为赠款，而其他付款则被合并。当局表示，非合并付款可以支付给预算外单位（EBU）的区域等价物-与省政府分开的省级实体。 言下之意，这将把这些单位置于财政表格的当前边界之外，并使相关赠款的记录在概念上适当。但是，元数据不足以验证赠款接受者的机构身份，因此仍需DOT建立。如果发现这些赠款是支付