政策周报第7期：地方债“提前批”，本轮有何不同？

敬请参阅最后一页特别声明 1 地方债“提前批”额度可能于年末下达，对地方财政发力有何影响，本轮“提前批”有何不同？系统梳理，供参考。 一问：地方债“提前批”的作用？保持地方财政资金的连续性、填补一季度地方新券“空窗期” 地方债“提前批”是为了保持地方财政资金的连续性，由国务院在授范围内提前下达的部分地方债额度。不考虑地方债“提前批”，国务院通常于“两会”期间上报新增地方债总限额至全国人大，经批准后再由财政部分配，使得地方债新券发行存在一个季度的“空窗期”。因此，2019年人大常委会授权国务院在2019年至2022年期间，可在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年新增地方政府债务限额，当前这一授权被延长至2027年底。 地方政府债务余额实行限额管理下，上一年度提前下达的地方债“提前批”额度仍在次年发行，但发行进度明显加快。相较于无“提前批”额度下达的2015-2018年存在一季度的“空窗期”，2019-2023年地方债新券自开年一月就加速发行；其中，2023年一季度超六成专项债“提前批”额度发行完毕、占总新增专项债额度的35%。 近年来，地方债“提前批”限额重点向发达地区倾斜，且更多投向基建。2023年地方专项债“提前批”额度分配进一步分化，东部地区占比抬升至53%；且相较全年，一季度发行的地方债新券“提前批”更多投向基建项目、以加快形成实物工作量；2020年等稳增长压力较大时期尤为明显，一季度地方债新券投向基建占比高于全年12个百分点。 二问：本轮地方债“提前批”有何不同？额度最高可达2.7万亿元，或更向经济大省倾斜 按照规定，本轮地方债“提前批”额度最高可达2.7万亿元、略高于2023年的2.6万亿元。2024年新增一般债“提 前批”额度最高为4320亿元，新增专项债“提前批”额度最高为2.28万亿元；当前，地方债“提前批”额度或继续 顶格下达；但总体来看，地方政府债务率和付息压力或对2024年新增地方债、尤其是新增专项债加码产生一定约束。 本轮地方债“提前批”额度或更加向经济大省倾斜，相比之下，重点化债省市2024年新增地方债限额或受掣肘。2020年以来，全国13个经济大省（市）新增专项债限额占比持续抬升、2023年“提前批”额度占比达74.5%，12个重点化债地区占比则持续下滑、2023年“提前批”额度占比仅15.2%；2024年地方债“提前批”分配或进一步分化。2024年专项债投向及用作资本金领域或再度拓宽，“三大工程”等或将受到重点支持。当前专项债投向纳入新能源、新基建，用作项目资本金范围新增煤炭储备设施等。中央经济工作会议指引下，专项债投向和用作资本金范围或进一步扩大，有助于提升财政资金的乘数效应、补充地方项目资本金；而“三大工程”或是专项债重点支持领域。 三问：还可能有哪些政策助力地方稳增长？建设国债、特别国债、“准财政”等均是潜在工具 地方“加杠杆”空间有限下，中央已然加力，新增万亿国债已下达第一批项目清单。12月中旬，新增万亿国债第一批项目清单、近2400亿元下达；其中，东北和京津冀受灾地区高标准农田建设项目安排1254亿元；京津冀等12省市 灾后恢复重建等项目安排1075亿元。新增国债资金加速下达将有助于其在2024年加快形成实物工作量。 万亿国债之外，可能的增量政策或有两类，一类为调增赤字类；2024年，中央或可适度调增赤字，通过提升地方项目补贴比例、加大转移支付规模等缓解地方财政压力。长期建设国债也是潜在补充资金途径；1998-2008年我国曾连续发行长期建设国债投向重大项目工程；当前“三大工程”作为新的投资增长点，或亦需中央资金支持。 另一类为赤字外加码类，特别国债、央行与政策行配合的“准财政”等或是潜在途径。2020年万亿特别国债采用直达机制安排给地方，利息由中央财政全额负担，本金由地方偿还七成，补充地方财政资金的同时，可有效缓解地方债务付息压力。此外，“准财政”亦多次支撑地方稳增长，如棚改项目专项贷款，政策性、开发性金融工具等。 风险提示:经济复苏不及预期，政策落地效果不及预期。 内容目录 1、地方债“提前批”，本轮有何不同？4 1.1、一问：地方债“提前批”的作用？4 1.2、二问：本轮地方债“提前批”有何不同？5 1.3、三问：还可能有哪些政策助力地方稳增长？7 2、政策跟踪9 2.1、12月中央经济会议：五个关键词、四大经济工作主线9 2.2、稳外资外贸：国家外汇管理局发文促进跨境投资便利11 2.3、万亿国债项目跟踪：国家发改委下达2023年增发国债第一批项目清单12 2.4、稳地产：支持暂时资金链紧张的房企解决短期现金流紧张13 风险提示15 图表目录 图表1：新增地方债额度下达流程4 图表2：2023年人大常委会再度授权国务院“提前批”4 图表3：“提前批”有效填补地方新券发行“空窗期”4 图表4：一季度新增地方专项债发行情况4 图表5：2023年专项债提前批更向东部地区倾斜5 图表6：地方债新券“提前批”更多投向基建领域5 图表7：历次地方专项债“提前批”规模5 图表8：2023年地方政府专项债付息压力提升5 图表9：近年各省市GDP占全国比重6 图表10：13个经济大省地方债新增限额及占比6 图表11：近年来重点化债地区新增专项债6 图表12：2023年前4月各地新增专项债投向6 图表13：2023年地方专项债投向领域及用作资本金领域6 图表14：“三大工程”示意图6 图表15：万亿新增国债主要投向7 图表16：首批新增国债主要投向东北、京津冀等地7 图表17：2024年赤字率或适度加码7 图表18：一般财政实际基建支出占比7 图表19：2021年中央预算内投资支持地方资金比例8 图表20：1998-2006年长期建设国债发行投向8 图表21：历史上我国三度发行特别国债8 图表22：稳增长压力较大时，政策行新增贷款明显增长8 图表23：2023年中央经济工作会议更为精炼9 图表24：历次中央经济工作会议高频词9 图表25：2023年总理首次调研会见先进制造业领域企业10 图表26：中央金融工作会议提及的高质量金融服务10 图表27：2023年12月政治局会议、中央经济工作会议表述对比11 图表28：国家外汇管理局发文促进跨境投资便利12 图表29：发改委下达2023年增发国债第一批项目清单12 图表30：近年水利建设完成投资及增速12 图表31：增发国债支持高标准农田建设13 图表32：高标准农田建设标准13 图表33：水利建设万亿资金主要投向领域13 图表34：2018-2021年水利建设分用途完成投资结构13 图表35：部委针对地产及“三大工程”的表态发言14 图表36：政策调整前后北京首付比及房贷利率变化14 图表37：上海调整前后首付比及房贷利率下限变化情况14 1、地方债“提前批”，本轮有何不同？ 1.1、一问：地方债“提前批”的作用？ 地方债“提前批”是为了保持地方财政资金的连续性、避免“项目等资金”等情况出现，由国务院在授范围内提前下达的部分地方债额度。若不考虑地方债“提前批”，国务院通常于3月初的全国“两会”期间上报新增地方债总限额至全国人大，经批准后再由财政部分配至各省或单列市；各省或单列市人大通过新增地方债限额的预算调整方案后，最早于 4月开始发行新增地方债；这使地方债新券发行存在一个季度的“空窗期”。因此，2019年，人大常委会授权国务院在2019年至2022年期间，可在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年新增地方政府债务限额；当前这一授权被延长至2027年底。 图表1：新增地方债额度下达流程图表2：2023年人大常委会再度授权国务院“提前批” 日期 文件/会议 主要内容 《国务院关于加 我国对地方政府债务余额实行限额管理｡地方政府举债规 2014/10/2 强地方政府性债 模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会 务管理的意见》 常务委员会批准｡ 2015/8/29 十二届全国人大常委会第十六次会议 表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议｡其中外界关注的2015年地方政府债务限额锁定16万亿元,预计债务率为86%｡在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般 2018/12/1 第十三次人大常委会第七次会议 债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。 2023/10/24 十四届全国人大常委会第六次会议 授权国务院在授权期限内，在当年新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。授权期限为决定公布之日至2027年12月31日。 来源：中国政府网站、国金证券研究所来源：中国政府网站、国金证券研究所 地方政府债务余额实行限额管理下，上一年度提前下达的地方债“提前批”额度仍在次年发行，但发行进度明显加快。地方债务余额限额管理下，当年地方政府可发行的债券额度等于上年地方政府债务限额结余加当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额）；而地方债“提前批”额度仅为下一年度部分新增额度提前下达、非提前发行。但地方债“提前批”的下达，可有效填补次年一季度地方新券发行的“空窗期”、加快新增地方债整体发行进度；相较于无“提前批”额度的2015-2018年，2019-2023年地方债新券自开年一月就加速发行；从专项债视角看，2022、2023年一季度超六成专项债“提前批”额度发行完毕、占总新增专项债额度的35%。 图表3：“提前批”有效填补地方新券发行“空窗期”图表4：一季度新增地方专项债发行情况 8,000 地方债新券发行规模 (万亿元)新增专项债提前批发行情况 16,000 120% 6,000 4,000 2,000 0 (亿元) “提前批” 1月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月 12,000 8,000 4,000 0 20192020 2022 2023 100% 80% 60% 40% 20% 2015-20182019-2022 一季度新增专项债发行规模占提前批比例(右轴) 占总额度比例(右轴) 来源：Wind、国金证券研究所来源：Wind、国金证券研究所 从分布和投向看，地方债“提前批”限额重点向发达地区倾斜，且更多投向基建。与2022年相比，2023年地方债“提前批”额度下达更早，东部地区新增额度占比进一步抬升。2023年地方新增一般债与专项债“提前批”额度分别为4320亿元、2.19万亿元，占2022年新增地方债额度的比例近60%，达可提前下达债务额度的上限；其中，专项债“提前批”额度分配进一步分化，东部地区额度占比抬升至53%；广东、山东、浙江等经济大省额度 占比均较2022年明显提升。且相较全年，一季度发行的地方新券“提前批”更多投向基建相关项目、以加快形成实物工作量；2020、2022等稳增长压力较大时期尤为明显，一季度地方新券投向基建占比分别高于全年12个、1.5个百分点。 图表5：2023年专项债提前批更向东部地区倾斜图表6：地方债新券“提前批”更多投向基建领域 地区专项债额度占比 新增地方债投向 一季度全年一季度全年一季度全年一季度前10月 2019 60% 2020 50% 40% 2022 30% 20% 10% 0% 东部 2020 中部 2021 西部 2022 东北 2023提前批 2023 0%20%40%60%80%100% 基建相关社会事业保障性安居工程 生态环保其他能源、城乡冷链物流 化解中小银行风险土地储备 来源：中国地方政府债券信息公开平台、国金证券研