巴基斯坦: 技术援助报告 - 公共投资管理评估 - PIMA 和气候 PIMA

巴基斯坦 货币基金组织国家报告第23/370号 2023年11月 技术援助报告-公共投资管理评估-PIMA和气候PIMA 这份关于巴基斯坦的技术援助报告是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的。它基于2023 年8月完成时的现有信息。 本报告的副本可从以下位置向公众提供 国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区 20090电话：（202）623-7430传真：(202)623- 7201 E-mail:publications@imf.orgWeb:http://www.imf.orgPrice:$18.00perprintedcopy 国际货币基金组织华盛顿特区 ©2023国际货币基金组织 技术援助报告 巴基斯坦 公共投资管理评估-PIMA和气候PIMA 2023年8月 米歇尔·斯通、布林·巴特斯比、法泽尔·谢赫·拉希姆、大卫·金特里、伊恩·霍克斯沃斯、波迪·奥索里奥·阿尔瓦雷斯和赛义德·瓦贾哈·阿里·沙阿编写 财政事务部 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据巴基斯坦当局(“TA接受方”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。本报告（全部或部分）或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及其他机构或受援方的机构披露，并应他们的要求，向世界银行工作人员和其他技术援助提供者和捐助者提供合法利益，除非技术援助接受者特别反对这种披露（见传播技术援助信息的操作指南-http：//www。基金组织。org/exteral/p/pp/eg/2013/061013。pdf) 。将本报告（全部或部分）或其摘要披露给国际货币基金组织以外的各方，但有合法利益的TA接受者，世界银行工作人员 ，其他技术援助提供者和捐助者的机构或机构除外，应得到TA接受者和IMF财政事务部的明确同意。 这一能力发展援助得到了日本政府的财政支持 Contents 缩写和首字母缩写5 前言6 执行摘要7 I.巴基斯坦公共投资13 A.公共投资、资本存量与财政政策13 B.公共投资的构成与融资15 II.公共投资的效率19 III.公共投资管理机构21 A.PIMA框架21 B.PIMA总体评估22 C.投资规划24 D.投资分配35 E.投资实施43 IV.气候PIMA52 A.气候变化与公共基础设施52 B.气候变化目标和战略55 C.气候PIMA框架58 D.详细评估59 V.交叉问题71 A.法律和监管框架71 B.信息系统72 C.容量73 附件1.PIMA和C-PIMA行动计划75 Annex2.PIMAQuestionnaire81 附件3.C-PIMA问卷89 Annex4.DetailedPIMAScores93 数字 图1.巴基斯坦PIMA：制度设计和有效性9图2巴基斯坦气候-PIMA：制度设计9 图1.1公共投资趋势13 图1.2平均。公共资本存量(占GDP的百分比)13 图1.3公共资本存量占GDP的百分比14 图1.4人均公共资本存量14 图1.52021年人均国内生产总值（2017年购买力平价美元调整）15 图1.6股本和政府债务15 图1.7按执行实体划分的公共投资16 图1.8联邦PSDP支出（2021-22年按部门划分）16 图1.9省级PSDP（按部门2021-22）16 图1.10按资金来源分列的公共投资17 图1.11购买力平价流量，名义占GDP的百分比18图1.12购买力平价资本存量，名义，占GDP的百分比18图1.131990-2019年按部门划分的公私伙伴关系投资，百万美元18 图2.1基础设施感知质量的全球衡量标准19 图2.2公共投资效率混合指标20 图2.3公共投资效率前沿20 图3.1PIMA框架21 图3.2公共投资管理机构的制度设计23 图3.3公共投资管理机构的有效性23 图3.4巴基斯坦公共债务25 图3.5巴基斯坦财政赤字25 图3.6联邦转移与PSDP执行的季度分配28 图3.7巴基斯坦项目开发阶段30 图3.8PSDP的执行率（联邦和省）（实际与预算）36 图3.9PSDP中开发项目的覆盖范围38 图3.10巴基斯坦项目监测过程的组成部分47 图4.1替代排放情景下的温度预测。52 图4.2温度>40度的天数（高排放SSP3-7.0）52 图4.3年降水量（高排放SSP3-7.0）52 图4.4巴基斯坦的气候、水文和气象灾害53 图4.5巴基斯坦国家自主贡献的历史温室气体排放量和预测及目标54 图4.6巴基斯坦2021年NDC摘要摘录56 图4.7气候公共投资管理评估框架58 图4.82023年至2031年的指示性发电容量扩展计划60 图B4.5气候变化下的长期财政可持续性分析（占GDP的百分比）68 Tables Table1.PIMASummaryAssessmentforPakistan10Table2.C-PIMASummaryAssessmentforPakistan11Table3.HighlevelsummaryofPIMAandC-PIMARecommendations12表2.1公共基础设施接入的全球衡量标准19 表3.12022-23PSDP完成成本和时间40 表4.1巴基斯坦的气候变化战略和机构57 表4.2省级气候重点行动和投资计划62 Table51.Pakistan'sPIMLegalandRegulatoryFramework72 盒子 方框3.1巴基斯坦的财政规则24 方框3.211中的一些良好做法th五年计划（2013-2018）26方框3.3可行性研究和强化审查的两个关键门槛29方框3.4确定PSDP中的资本支出36 方框4.1。2021年更新的国家自主贡献56 方框4.2将气候纳入PPP承包和运营64 方框4.3什么是气候相关评估？64 方框4.4审计长与气候变化相关的绩效审计66 方框4.5英国和格鲁吉亚气候变化财政风险分析68 缩写和首字母缩写 CDWP中央发展工作组CPEC中巴经济走廊ECNEC环境影响评估执行委员会 EME新兴市场经济体 FABS财务会计和预算系统FAD财政事务部FRDLA财政责任和债务限制法案温室气体国内生产总值 IMF国际货币基金组织 iPAS智能项目管理系统MoCC气候变化部 MTFF中期财政框架NAP国家适应计划NCCP国家气候变化政策 NDC国家自主贡献NDRMF国家灾害风险管理基金NEC国家经济委员会 P3A公私合伙管理局PFM公共财政管理公共投资管理 PIMA公共投资管理评估PMES项目监测评估体系PPP公私合作 PPRA公共采购监管机构PSDP公共部门发展计划巴基斯坦卢比 国有企业 联合国开发计划署 前言 应巴基斯坦财政部的要求，国际货币基金组织财政事务部和世界银行的一个小组在3月14日至3月28日期间进行了公共投资管理评估（PIMA）和气候PIMA（气候-PIMA），2023年。 伊恩·霍克斯沃斯先生(货币基金组织所有财政事务部)、戴维·金特里先生和波尔迪·奥索里奥·阿尔瓦雷斯女士(短期专家) 和世界银行采购专家赛义德·瓦贾哈·阿里·沙阿。 在财务司，访问团会见了财政司司长HamedYaqoobSheikh先生，额外财政司司长（AFS）外部财务司，AFS预算的AliTahir先生，经济顾问TanvirButt先生，ImtiazAhmad博士，高级公司财务司司长，ImranKhan博士，预算一，IftikharAmjad先生，联合秘书预算III，ObaidAnwar先生，联合秘书债务，NawazAalam先生以及预算，公司财务，债务和经济部门的工作人员。 在计划，发展和特别倡议部（计划委员会），访问团会见了联合首席经济学家经济政策ZafarulHassan先生；首席就业和增长， Mr.ShahidZiaCheema；成员气候变化，女士纳迪亚·拉赫曼；水长，先生阿斯加尔·阿里；首席权力，先生阿尔沙德·汗；首席评价，先生AliTalpr;ChiefEdcatio,Ms.MmtazAliSheih；HafizShahidAbbas首席公共投资授权；首席治理，先生JavedSiadar；首席能源、金融和经济科，先生IayatQreshi；以及经济评估，增长与就业，宏观经济，计划协调，公共投资授权，公共投资规划和监测部门的工作人员。 小组会见了气候变化、电力、通信、教育部、国家公路管理局、国家灾害管理基金、国家灾害管理局、巴基斯坦竞争委员会、公私伙伴关系管理局(P3A)、巴基斯坦审计长和公共采购管理局，以及俾路支省、开伯尔·普赫图赫瓦、旁遮普省和信德省政府。 小组要感谢巴基斯坦政府在评估期间的合作和参与建设性讨论，特别是IftikharAmjad先生和 财务司的AyeshaJaved女士和计划委员会的ZafarulHassan先生和ShahidCheema先生协调了特派团的活动及其盛情款待 。团队还感谢 基金组织驻地代表埃丝特·佩雷斯女士和基金组织伊斯兰堡驻地代表办公室的扎法尔·哈亚特先生和穆罕默德·阿里先生提供后勤支持。 这份最终报告反映了财政部、规划、发展和特别倡议部、巴基斯坦政府其他官员以及货币基金组织审稿人的意见。 执行摘要 随着巴基斯坦人口的快速增长和多元化的国家，公共基础设施必须有效地支持经济增长和服务提供。实际上，联邦政府的公共投资占巴基斯坦所有公共投资的不到一半，往往会随着经济状况而变化。与同行的比较表明，巴基斯坦的资本存量和公共投资效率都相对较低。考虑到巴基斯坦面临的气候风险，确保公共基础设施具有气候适应性也至关重要。所有模拟的全球变暖情景都表明，巴基斯坦的天气模式将变得更加不稳定和严重。洪水，热浪和干旱等极端天气事件日益频繁和严重，对该国的基础设施构成了重大威胁。 本报告发现了加强巴基斯坦公共投资管理机构的余地。该报告采用了公共投资管理评估（PIMA）框架。它发现，与迄今为止进行PIMA的新兴市场经济体相比，巴基斯坦的得分略高于平均水平（如第三节所述。B)在阻碍巴基斯坦关键基础设施服务交付的关键领域仍然存在巨大差距。巴基斯坦采取了一些重要措施来改善公共投资管理，包括通过《2019年公共财 务管理法》和《2021年发展项目手册》中纳入的改革。然而，它们的实施是不完整的，并有助于巴基斯坦的机构设计相对于PIMA框架的分数高于有效性（图1，表1）。 巴基斯坦支持对气候敏感的公共投资管理的机构正处于发展的早期阶段。本报告采用2021年气候-PIMA模块，该模块更深入地关注PIMA涵盖的公共投资管理的气候相关方面。作为最容易受到气候变化影响的国家之一，巴基斯坦在理解可持续和有弹性的公共基础设施的重要性方面领先于许多同行，并在全国范围内建立了强有力的气候行动框架。尽管如此，对气候敏感的公共投资管理仍有加速进展的空间，这有望提高巴基斯坦吸引气候融资的能力。 一些机制已经到位，以确保国家目标和战略与个别投资项目之间的协调和一致。由于未能使2018年国家计划正式化，以前完善的国家计划进程被中断。部门计划为某些部门提供了强有力的指导，在能源和气候方面制定了更全面的计划。与各省的协调机制，最终由国家经济委员会（NEC）建立，是有效的，特别是对于公共部门发展计划（PSDP）内的项目。然而，国有企业（SOE）和其他联邦政府实体从自己的收入为基础设施投资项目提供资金，并没有全面提出其他计划。这造成了缺乏协调的可能性，并限制了整个公共部门投资计划的所有利益相关者的知名度及其可能带来的风险。气候相关行动由一系列投资计划协调，包括国家气候变化政策实施框架，这有助于气候变化协调的高分（图2和表2）。尽管如此，确定巴基斯坦国家自主贡献在各部门和各级政府之间的分配，以及最终确定国家适应计划，对于建立健全的弹性基础设施规划框架至关重要。 需要及时执行更新项目评估方法的计划步骤，包括纳入气候变化的适应和缓解。计划委员会和气候变化部（MoCC）正在研究其他指导和方法，包括实施在项目开发和评估中考虑气候变化适应和缓解的要求。这