波斯尼亚和黑塞哥维那 - 塞族共和国 ： 技术援助报告 - 公共投资管理评估 (PIMA)

2024年2月 准备好yEivind Tandberg, Mary Betley, Bobana Celegar, Ian Hawkesworth, Yasemin H ü r, Willie du Preez,Tamara Travar 财政事务部 本文件的内容是国际货币基金组织工作人员应波斯尼亚和黑塞哥维那斯普斯卡共和国当局(“裁谈会接受者”)的技术援助请求，向他们提供的技术咨询。除非裁谈会接受方明确反对披露，本文件(全部或部分)或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织波斯尼亚和黑塞哥维那执行主任披露，基金组织其他执行董事及其工作人员，以及裁谈会受援国的其他机构或机构，并应他们的请求，向世界银行工作人员以及其他具有正当利益的技术援助提供者和捐助者提供(见《工作人员关于传播能力发展信息的业务指导》)。将本报告（全部或部分）发布或披露给国际货币基金组织以外的各方，但裁谈会受援国、世界银行工作人员、其他技术援助提供者和合法捐助者的机构或机构除外，应得到裁谈会受援国和国际货币基金组织财政事务部的明确同意。 这项技术援助得到了欧洲联盟和日本政府的财政支持。 Contents 4 I.公共投资趋势 A.公共投资和资本存量趋势9B.公共投资的构成10C.公共投资的执行和融资12 公共投资的效率14 II. III.公共投资管理机构17 A.PIMA框架17B.总体评估18C.投资规划19D.投资分配27E.投资实施36 IV.交叉切割问题 A.法律框架46B.IT系统和数据管理47C.容量48 盒子 3.1.RS财政委员会的作用203.2.如何根据项目规模定制项目评估253.3.RS中公共投资项目开发的选择过程333.4.波黑的采购-透明度和投诉程序383.5.S -曲线项目监控工具413.6.巴尼亚卢卡市：Milanovic House项目。43 数字 0.1RS中的公共投资管理-制度设计50.2RS中的公共投资管理-有效性6 1.2.波黑公共投资、RS和比较9 1.4.波黑的公共资本存量和比较10 1.6.2018年按功能划分的新兴和发展中欧洲公共投资11 2011 - 2022年资本支出执行情况13 1.8公共投资融资（百万公里）13 2.1.2019年波黑基本基础设施服务的获取情况及比较14 2.3.公共投资管理的效率前沿16 3.1.PIMA框架17 4.1. RS中PIM的法律和监管安排46 Tables 0.2对斯普斯卡共和国的PIM建议8 2013 - 2022年资本预算执行情况（百万公里）12 3.1塞族共和国的财政规则19 3.3.计算维修预算的良好做法(南非)31 3.5.根据采购法进行的成本调整限额42 缩写和首字母缩写 预算框架文件波斯尼亚和黑塞哥维那中央政府优先事项确定委员会或有负债预算外实体欧洲复兴开发银行新兴和发展中的欧洲欧洲投资银行新兴市场经济体财政事务部国际咨询工程师联合会国内生产总值全球财政框架国际会计准则国际筹资机构国际货币基金组织地方自治财政责任法研究中期支出框架上市公司公共投资管理公共投资管理评估公共投资管理信息系统公共投资计划项目实施单位项目管理单位公共采购权公共采购法斯普斯卡共和国公私合伙东南欧技术援助财政部单一账户加权 前言 应斯普斯卡共和国（RS），波斯尼亚和黑塞哥维那（波黑）政府的要求，FAD特派团于10月18日至31日访问了巴尼亚卢卡，进行了公共投资管理评估（PIMA）。访问团包括Eivid Tadberg（FAD，负责人），IaHawesworth和Yasemi H ü rca（均为FAD），Mary Betley和Willie d Preez（FAD专家）以及Bobaa Celegar（国际货币基金组织驻地代表处的经济学家）和世界银行的Tamara Travar。 访问团会见了助理财政部长苏珊娜·萨利奇，博亚娜·瓦西里维奇·波尔雅舍维奇和耶琳娜·波波维奇，部长助理斯恩杰萨娜·凯勒切维奇，部门负责人伊勒贾卡·安切利奇，吉娜·格鲁比希奇，杜希卡·托米奇，安德烈贾·沃萨和桑贾·恩杰季奇·米奇，以及财政部其他几名高级 访问团还会见了运输和通信部助理部长维斯纳·沃兹尼；能源和矿业部司司长纳达·米洛夫切维奇；Saja Toović，卫生和社会福利部司司长；Braa Milivojac，教育和文化部司司长；Daro Telić，欧洲一体化和国际合作部司司长；管长助理和Ogje Obradović，行政和地方自治部司司长以及其他几位高级部级官员。 此外，访问团还与ElektroprivredaRS首席工程师BojanTomaš举行了会议；Elektrokrajina部门负责人VioletaDošen和AleksandarStupar；RoadsRS顾问，thereljkočulum；DraganaBajić，部门负责人和DavorVukoković，高速公路RS首席工程师；GordanaIlinić， 访问团与RS最高审计署审计长Jovo Radukić进行了讨论；公共采购机构部门负责人LejlaD zozlić- Christo；RS投资开发银行部门负责人Dejan Gojković和Mirko Bo š njak。RS政府总秘书处以书面形式回答了问题。 访问团访问了巴尼亚卢卡市，并会见了市长Dra š ko Stanivuković，顾问Valentina Aničić，部门负责人Bori š a Mandić和Suzana Jović以及几名城市高级官员。访问团还访问了正在进行的米兰诺维奇故居修复项目。 访问团感谢当局进行了坦率和建设性的讨论，并提供了宝贵的信息。特别感谢助理部长苏珊娜·萨利奇，他是主要的对应方，并感谢财政部伊万娜·格尔吉奇，他帮助组织和协调了访问团的工作。 访问团感谢口译员Gordana Ivančevic和Sandra Barjaktarović的宝贵服务。 最后，访问团感谢货币基金组织驻波黑代表安德烈亚斯·图迪卡，感谢他和他的办公室给予的出色支持。 执行摘要 在过去十年中，斯普斯卡共和国（RS）的公共投资管理（PIM）有了显着改善，法律和体制设计现在领先于许多区域比较者。PIM框架的有效性落后于其设计，继续强有力和一致的改革努力对于消除有效公共投资的剩余障碍至关重要。其中许多改革已经在进行或计划中。 在过去十年中，波黑和RS的公共投资一直在下降，但这已得到较高的私人投资的补偿，对RS的公共投资现在与区域比较国处于同一水平。尽管随着时间的推移，公共投资有所减少，但公共资本存量一直相当稳定。RS的大多数公共投资分配给能源和运输，投资由中央和地方政府实体以及公共公司实施。RS的公共投资执行率是可变的，但相当高，资本预算的外部融资份额近年来大幅下降。关于RS的基础设施接入和质量，没有单独的国际可比数据，但波黑的汇总数据表明，对公共基础设施的接入在不同基础设施类别之间有所不同，基础设施的感知质量低于比较国，这表明适当维护现有资产应该是一个重要的优先事项。 RS中公共投资机构的机构设计比许多新兴市场和欧洲比较机构更强大。财政目标和规则的设计、国家和部门规划、替代基础设施融资、预算全面性和统一性、维护资金、项目选择、项目管理和资产监测都比比较组更强。另一方面，项目评估、多年预算和项目组合管理仍然弱于比较者（图0.1）。 RS的公共投资有效性弱于其制度设计，但与许多比较者仍然非常相似。在有效性方面，设计得分较高的七个机构与比较机构非常相似。较低的有效性反映了许多重要的PIM改革是相当新的，尚未对PIM系统的实际性能产生完全影响（图0.2）。 进一步改善RS的PIM将需要持续强有力和一致的改革努力，特别是确保法律和监管举措得到有效实施并产生预期影响。在某些领域，PIM改革将在未来几年至关重要。其中许多与制定更强大和更综合的公共投资管理多年框架有关。政府已经在其中一些领域实施或计划改革。Table 0.1 provides a overview of the PIMA for RS ad idicates the priority reforms i the differetPIM istittios.它表明，进一步改进项目评估、投资多年期预算编制以及投资组合监督和监测是特别高的改革优先事项。 本报告为PIM改进提供了4个高优先级建议。这些应对了PIM弱点，这些弱点在表0.1中被认为是特别高的改革优先事项。该报告还提出了4项中等优先建议，以提高公共投资管理的稳健性和质量。建议摘要见表0.2。本报告附件1提出了执行建议的详细行动计划。 加强RS的PIM还需要改进波黑一级的采购框架。本报告未详细讨论这些改进，但将在计划于2024年的波黑PIMA中讨论。 I.公共投资趋势 A.公共投资和资本存量趋势 1.在过去十年中，波黑的公共投资，包括在RS的公共投资一直在下降，但私人投资的增加弥补了这一点。图1.1显示了1990年至2019年波黑的公共，私人和总投资，以及2009年至2019年在RS的公共投资。1992年至1995年内战结束后，公共和私人投资都非常高。自那时以来，私人投资一直保持在相当高的水平，而公共投资占GDP的份额逐渐减少.自2010年以来，私人投资的增加大致相当于公共投资的减少。RS的公共投资占实体国内生产总值的份额略高于波黑的整体，但从2009年到2019年显示出类似的下降。 2.截至2000年，波黑的公共投资大大高于比较国，但已经减少，对RS的公共投资现在与比较国处于同一水平图1.2显示了1990年至2019年波黑和三个比较组(东南欧(SEE)、新兴市场经济体(EME)和新兴和发展中欧洲(EDE))以及2009年至2019年RS的公共投资水平。波黑投资从1996年的15%下降到2019年的3.1%。RS公共投资从2009年的9.7％下降到2019年的4.4％，相当于东南欧国家和EDEs，但略低于整体EME。 3.尽管随着时间的推移公共投资有所减少，但波黑的公共资本存量一直相当稳定，大概在RS。图1.3显示了1990年至2019年波黑公共投资和公共资本存量的发展。它表明，在1996年至2016年期间，投资水平足以将资本存量水平保持在GDP的80％左右，但在2019年略有下降，达到73.9％。由于缺乏RS的公共投资历史数据，因此 无法以与波黑相同的一致性来估计公共资本存量。但是，可以合理地假设公共资本存量占GDP的份额与波黑在同一范围内。 4.波黑的公共资本存量低于新兴市场，但略高于其他比较组。图1.4将波黑的公共资本存量与SEE，EME和EDE进行了比较。EME国家的公共资本存量占国内生产总值的比例高得多，这与它们近年来持续较高的公共投资水平是一致的。其他两个国家的投资低于前几年的波黑，累计资本存量略低。 B.公共投资的构成 5.RS的大部分公共投资分配给了能源和运输部。表1.1描述了2024 - 26年RS计划资本支出分配给不同机构的情况。它表明，能源和矿业部预计将在此期间管理大约一半的公共投资，交通运输部约四分之一。 6.资本预算主要分配给经济事务，反映了运输和能源部的主导作用图1.5显示了根据COFOG分配给功能的2024 -26年计划资本支出的分配。与对新兴和发展中欧洲整体的最新估计（图1.6）相比，在RS中用于经济事务的公共投资份额要高得多，反映出公共在能源部门的作用非常强大。 7.公共投资由不同级别的政府以及公共公司实施表1.2显示了过去10年不同政府级别的资本支出是如何实施的。地方政府还实施由部门部委资助的项目。此表中的PC是指道路RS和高速公路RS，不包括能源部门的投资。该表显示，公共投资在RS中央政府，地方政府和公共公司之间相当平均，而社会保障基金投资则明显少于其他群体。 C.公共投资的执行和融资 8.TRS公共投资的执行率变化很大，在大多数年份都相当高图1.7显示了2011 - 2022年期间的资本预算执行率。执行