地方债面面观系列之四：地方债提前批需要关注什么？

债券研究 证券研究报告 债券日报2023年10月20日 【债券日报】 地方债提前批需要关注什么？ ——地方债面面观系列之四 华创证券研究所 证券分析师：周冠南 电话：010-66500886 邮箱：zhouguannan@hcyjs.com执业编号：S0360517090002 证券分析师：许洪波 电话：010-66500905 邮箱：xuhongbo@hcyjs.com执业编号：S0360522090004 相关研究报告 《【华创固收】精密模具制造商，锂电结构件打造第二曲线——震裕转债申购价值分析》 2023-10-19 《【华创固收】四季度债券供给测算及关注要点 ——地方债面面观系列之三》 2023-10-19 《【华创固收】转债市场日度跟踪20231019》 2023-10-19 《【华创固收】经济动能延续改善，斜率略超预期——9月经济数据解读》 2023-10-18 《【华创固收】转债市场日度跟踪20231018》 2023-10-18 2023年10月13日，十四届全国人大常委会第十三次委员长会议决定在十四届全国人大常委会第六次会议上审议《关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案》。 一、发行程序：提前批始于2019年，本次审议是授权期到期后的正常延续 （1）2019年之前：新增地方债在两会审批全国额度、财政部将额度下达至地区后才可开始发行。 （2）2019年以来：为加快地方债发行使用进度，全国人大常委会授权2019 年地方债新增额度可提前下达，并允许在2019年1月1日至2022年12月31 日期间，可提前下达下一年度部分地方债新增额度，提前批额度上限是当年新增地方政府债务限额的60%。 （3）本次审议是地方债提前批授权期在2022年到期后的正常延续，目前授权期间已过，需要全国人大的再次授权以允许明年地方债提前批在两会前顺利发行。 二、关注要点：提前批额度的下达时点、规模以及资金用途 （1）关注提前批额度下达时点：往年多在11-12月。仅2021年由于前一年发 行的专项债券规模较大，政策效应持续释放，为避免债券资金闲置，直至2021 年3月才下达提前批额度。今年在10月下旬人大常委会通过授权地方债提前 批的议案之后，额度在11-12月下达概率较高。 （2）关注提前批规模：历史上提前批额度多按上一年限额的40-60%下达。明年上半年经济在高基数作用下读数存在下行压力，预计财政发力较为靠前，地方债提前批额度按今年新增地方政府债务限额4.52万亿的60%顶格下达的可能性较高，则规模有望达到2.71万亿。 （3）关注项目资金需求申报要求：重点看专项债资金投向和用作资本金领域是否变化。地方债提前批额度下达后发改委将发布2024年新增专项债券项目资金申报要求，根据各项申报要求，各地将正式申报项目文件报送发改委，关 注发改委对专项债投向（保障性安居工程领域或新增城中村改造、保障性住房和用作资本金领域（或新增供气、供热）等申报要求的正式确认。 三、债市影响：主要看提前批安排反应的财政发力意愿和实际发行节奏 （1）关注提前批安排背后反应的财政发力意愿，若出现较大预期差会影响债市情绪。例如2020年5月提前批突破60%的比例限制，财政发力意愿偏强， 债市经历牛熊转换；又如2021年上半年高基数影响下经济同比读数较好，财 政发力意愿不强，提前批额度下达时点偏靠后，“欠配”格局推动债市慢牛行情。 （2）需持续跟踪提前批地方债发行节奏，中性情景下一季度是高峰期、5月份提前批额度或发完。除了2021年提前批额度在3月才下达之外，其余年份 在次年11-12月下达额度后1月份地方债提前批通常会启动发行。从发行量较 大的新增专项债来看，提前批通常在1-3月份进入发行高峰期，4月份节奏有所放缓，5月份基本发完，再与地方人大常委会下达的全年额度进行接续；但2021年和2023年整体发行节奏偏慢，提前批分别在8月份和6月份发完，均伴随出现“资产荒”现象。因此需持续跟踪提前批地方债实际发行节奏，判断债市供需强弱情况。 风险提示：地方债提前批供给节奏较快，流动性超预期收紧。 目录 一、发行程序：提前批始于2019年，本次审议是授权期到期后的正常延续4 二、关注要点：提前批额度的下达时点、规模以及资金用途5 三、债市影响：主要看提前批安排反应的财政发力意愿和实际发行节奏7 四、风险提示8 图表目录 图表1地方债发行审批流程4 图表2地方债发行采用限额管理，2019年后部分新增额度可提前下达4 图表3历年地方债提前批下达时间5 图表4历年地方债提前批规模以及占上一年额度比重6 图表52022年和2023年新增专项债券项目资金需求申报要求6 图表6提前批额度下达后的债券市场表现8 图表7历年新增一般债发行进度8 图表8历年新增专项债发行进度8 2023年10月13日，十四届全国人大常委会第十三次委员长会议决定在十四届全国人大常委会第六次会议上审议《关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案》。 一、发行程序：提前批始于2019年，本次审议是授权期到期后的正常延续 2019年之前，新增地方债在两会审批全国额度、财政部将额度下达至地区后才可开始发行。2015年8月，全国人大常委会正式批准对地方政府债务余额实行限额管理，从发行程序上来看，由国务院确定全国地方政府债务限额，并报全国人大或其常委会审批，财政部在批准的限额内提出分地区限额方案，额度下达至地方、地方编制预算调整方案经同级人大常委会批准后地方债才可以开始发行。2015至2018年，在两会确定的地方 债新增限额下达至地区后才开始新增地方债的发行。图表1地方债发行审批流程 资料来源：财政部，华创证券整理 2019年以来，为加快地方债发行使用进度，在全国人大常委会授权下可在两会前提前下达部分额度，提前批额度上限是当年新增地方政府债务限额的60%。从全国人大批准当年地方政府债务限额到地方人大常委会批准地方预算调整方案，额度下达至地方债正式发行仍需数月，一定程度上影响地方债的发行进度以及债券资金使用效率。2018年12月，为地方及时组织地方债发行，全国人大常委会授权2019年地方债新增额度可部 分提前下达，并允许在2019年1月1日至2022年12月31日期间，可提前下达下一年度部分地方债新增额度，提前批额度上限是当年新增地方政府债务限额的60%。本次审议是地方债提前批授权期在2022年到期后的正常延续，目前授权期间已过，需要全国人大的再次授权以允许明年地方债提前批在两会前顺利发行。 图表2地方债发行采用限额管理，2019年后部分新增额度可提前下达 日期 部门 会议/文件 措施 具体内容 2014/8/31 全国人大 《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》 修改预算法，地方政府可在限额内举借债务 经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。新预算法自2015年1月1日起施行。 2014/9/21 国务院 《关于加强地方政府性债务管理的意见》 提出对地方政府债务实行限额管理的意见 对地方政府债务实行规模控制，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理；严格限定地方政府举债程序和资金用途，地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。 2015/8/29 全国人大 关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议 正式批准对地方政府债务实行限额管理 参照国际通行做法及中央国债管理办法，按照新预算法要求，对地方政府债务余额实行限额管理。 2015/12/21 财政部 关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见 落实对地方政府债务实行限额管理 切实加强地方政府债务限额管理。合理确定地方政府债务总限额；逐级下达分地区地方政府债务限额；严格按照限额举借地方政府债务；将地方政府债务分类纳入预算管理。 2018/12/29 全国人大 关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定 授权国务院可提前下达限额额度 授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。提前下达情况应当报全国人大常委会备案。 2023/10/13 全国人大 十四届全国人大常委会第十三次委员长会议 授权国务院可提前下达限额额度 关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案。 资料来源：全国人大，国务院，财政部，华创证券整理 二、关注要点：提前批额度的下达时点、规模以及资金用途 关注提前批额度下达时点：往年多在11-12月。为加快地方政府专项债券发行使用进度，尽早形成对经济的有效拉动，2020年、2023年提前批额度均在前一年的11月份下达至地方，2019年、2022年提前批额度均在前一年的12月份下达至地方，便于地方将额度按规定落实到具体项目，力争实现来年初早发行、早使用。仅2021年由于前一年 发行的专项债券规模较大，政策效应持续释放，为避免债券资金闲置，直至2021年3月 才下达提前批额度。因此，今年在10月下旬人大常委会通过授权地方债提前批的议案之 后，额度在11-12月下达概率较高。 图表3历年地方债提前批下达时间 提前批 额度下达日期 部门/媒体 文件 具体内容 2019年提前批 2018/12/29 第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议 关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定 为在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元。 2020年提前批 2019/11/27 财政部 财政部提前下达2020年新增地方政府债务限额 经国务院同意，近期财政部提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元，占2019年当年新增专项债务限额2.15万亿元的47%，控制在依法授权范围之内。同时，要求各地尽快将专项债券额度按规定落实到具体项目，做好专项债券发行使用工作，早发行、早使用，确保明年初即可使用见效，确保形成实物工作量，尽早形成对经济的有效拉动。 2021年提前批 2021/3/4 21世纪经济报道 2021年提前批专项债额度已下达 日前财政部已向省级财政部门下达了2021年提前批专项债额度。此外，提前批一般债额度也一并下达。 2022年提前批 2021/12/13 21世纪经济报道 2022年提前批专项债额度已下达 日前财政部已向省级财政部门下达了2022年提前批专项债额度。此外，提前批一般债额度也一并下达。 2023年提前批 2022/11/4 21世纪经济报道 2023年提前批专项债额度下达 近期监管部门已向地方下达了2023年提前批专项债额度，随同下达的还有提前批一般债额度。发行使用方面，监管部门要求， 提前批额度明年1月份启动发行，争取明年上半年将债券资金使用完毕。 资料来源：全国人大，财政部，21世纪经济报道，华创证券整理 关注提前批规模：历史上提前批额度多按上一年限额的40-60%下达，明年额度最高可达到2.71万亿。全国人大规定国务院每年提前下达的部分新增地方政府债务限额，应当按照中央决策部署，并根据经济形势和宏观调控的需要来确定。从历史下达额度上来看，除了2021年和2022年地方债提前批规模占上一年额度的50%、40%之外，其余年份均按60%顶格下达，以期尽快发挥财政支出拉动投资的作用，其中2020年受疫情影响两会召开较迟、经法定程序后地方债提前批临时突破60%上限。明年上半年经济在高基数作用下读数存在下行压力，预计财政发力较为靠前，地方债提前批额度按今年新增地方政府债务限额4.52万亿的60%顶格下