巴西: 选定的问题

2023年7 月 巴西 选定的问题 货币基金组织国家报告第23/289号 这份关于巴西的文件是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的，作为与成员国定期协商的背景文件。它基于2023年6月30日完成时的现有信息。 本报告的副本可从以下位置向公众提供 国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区 20090电话：（202）623-7430传真：(202)623- 7201 E-mail:publications@imf.orgWeb:http://www.imf.org 国际货币基金组织华盛顿特区 ©2023国际货币基金组织 巴西 选定的问题 2023年6月30 日 由DimitrisDrakopoulos，ChristinaKolerus和JoanaPereira（均为WHD），ChenChen，NabilHamliri，KoralaiKirabaeva，IanPerry和NateVernon（均为FAD）和MustafaSaiyid（MCM）编写。 批准人 西半球部 CONTENTS 巴西的财政框架：改革的挑战和选择3 A.Introduction3 B.国际经验3 C.巴西的财政框架：过去和现在6 D.加强财政框架的途径11 E.Conclusion18 BOX 1.替代增长和收入情景下的新提议规则13 参考文献20 收入和支出措施的包容性和财政可持续性21 A.Introduction21 B.收入计量22 C.支出措施28 D.Conclusion35 参考文献37 公共债务措施及其与中央银行的财务关系38 A.Introduction38 B.公共债务措施39 C.NT与BCB的财务关系47 D.Conclusion50 巴西 BOX 1.2019年BCB/NT财务关系改革44 参考文献52 PIX：巴西的成功即时支付系统53 A.背景和设计特点有助于成功53 B.跨国比较57 C.一些实施挑战和相关措施59 D.Conclusion60 Figure 1.Pix活动指标54 TABLE 1.即时支付系统的选定国家比较58 参考文献61 解决气候变化和绿色冲突的政策选择 经济62 A.Introduction62 B.当局的气候战略63 C.支持当局议程的政策选择65 D.Conclusion71 BOXES 1.哥斯达黎加为环境服务计划付款66 2.另类投资情景和更高的化石燃料消耗70 附件 一、评估气候变化对电力部门的影响73 参考文献74 2国际货币基金 巴西的财政框架：改革的挑战和选择1 A.Introduction 1.巴西是财政规则的早期采用者，20年来，财政框架一直指导着财政政策该框架有助于公共财政管理现代化 ，并大大有助于财政可持续性和宏观经济稳定。同时，近期有效性有所减弱，部分原因是设计问题，但也反映出面对 根深蒂固的预算僵化和应对冲击的需要，法律规定有所弱化。随着时间的推移，巴西的财政框架也变得更加复杂。 2.新拟议的财政规则旨在通过限制支出增长低于收入来实现财政整顿该规则涉及重要的政治优先事项，并有助于减少财政不确定性，同时为逐步改善基本财政平衡提供了准备改革的机会。鉴于该规则的设计，实现财政整顿将需要雄心勃勃的努力，以在更长的时间内增加财政收入。目前的计划设想了扭转与大流行相关的减税措施、减轻税收诉 讼损失和增加直接税征收的组合，包括通过堵塞漏洞和减少税收支出。 3.本文讨论了建立新的财政规则和加强财政框架的选择。新规则对收入的关注带来了重要的实施风险，需要进行更雄心勃勃的合并，以实现债务的坚定下降路径。本文基于巴西和跨国的财政框架经验，提出了在新财政规则基础上建立和加强财政框架的选择。 4.论文组织如下。第一节讨论财政规则的国际经验。第二节描述了巴西财政框架的演变。第三节提供了对新财政规则的评估，并概述了增强财政框架的选择。最后一节总结。 B.国际经验 5.世界各国越来越多地采用财政规则，通常将债务锚和操作规则结合在一起。许多发达经济体在20世纪90 年代初开始采用财政规则和财政委员会来加强其框架，也是在加入欧盟/马斯特里赫特进程之后，新兴市场和发展中 经济体越来越紧随其后。如今，有财政规则的国家一般不止一个，最常见的组合是债务上限或有操作规则支持的锚，如预算平衡或支出规则（IMF，2021）。总体而言，尽管大多数国家都有明确的数字目标，但规则的设计范围很广 。反过来，新的欧洲方法。 1ChristinaKolerus和JoanaPereira编写(均为WHD)。 国际货币基金3 例如，一旦一个国家超过了GDP的60%的现有债务目标，重点是债务稳定，而不是回到固定的数字门槛。 6.债务规则在拉丁美洲并不常见，尽管最近有更多的国家采用了债务规则。该地区因财政框架中的债务规则很少而脱颖而出，包括与新兴市场同行相比。秘鲁是截至2022年唯一拥有债务规则的LA6国家，2当智利和哥伦比 亚引入债务规则以补充和指导其现有的操作规则时。哥伦比亚债务规则衡量与债务目标的距离，然后相应地确定支出上限。智利债务上限指出，财政路径应将债务保持在定义的审慎阈值以下。 2LA6国家包括阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、秘鲁和墨西哥。 7.支出规则在新兴市场更为普遍，特别是在拉丁美洲。特别是在全球金融危机之后，主要是新兴市场采用了支出规则。在LA6国家中，支出规则与预算平衡规则一样频繁。在各国，实际支出增长的上限是最常见的，其次是名义支出增长的上限。最高限额的豁免包括不受政府控制的项目，如利息支付(e。Procedre芬兰、法国和日本)和周期性敏感项目(例如Procedre、波兰、西班牙和美国)。一些国家还排除了资本(例如。Procedre、克罗地亚、厄瓜多尔 和秘鲁)和安全支出(例如Procedre，以色列和秘鲁），但不建议这样做。 8.经验证据表明，不同的规则有助于执行预算纪律的不同方面。 债务规则在经济经历冲击后，更有效地帮助恢复到以前 (或更低)的债务水平(国际货币基金组织，2021年)。 预算平衡规则在限制预测误差方面相对更好，即官方预算余额预测与私人预测之间的差异（IMF2021年）；或将规则中规定的限制与IMF预测之间的偏差最小化（Davoodi等，2022年）。 支出规则被设计为实际或名义上限，被发现有助于减少顺周期性，特别是在新兴市场经济体中。事件研究表明 ，投资支出通常在支出规则实施后下降，特别是在新兴市场经济体中。精心设计的中期预算框架（MTBF） 可以帮助减轻资本支出的风险，以在短期内遵守支出上限（Cordes等，2015），特别是在存在预算刚性的情况下。 9.需要强大的基础机构来促进合规性。大流行过后，与现有规则发生了重大偏差，近80%的国家暂停或修改了规则（Davoodi等，2022年）。然而，许多政府设想恢复财政规则以加强信誉，为重新审视框架提供机会（国际货币基金组织，2022年）。升级后的中期财政框架（MTFF）结合了更灵活的规则和加强的机构，可以为促进健全的公共财政提供适当的指导（IMF，2022年）。在这种情况下，需要强大的机构来预测财政路径和风险，监控 MTFF的实施，并强制遵守锚。 10.跨国经验有助于提炼出财政规则设计的若干原则。规则应简单，透明，灵活，足以应对冲击，同时提供业务指导和问责制。财政框架还应确保长期 可持续性和经济稳定，并在适用时促进各级政府之间的协调。 C.巴西的财政框架：过去和现在 11.巴西是最早采用财政规则的新兴市场经济体之一，根据国际货币基金组织财政规则数据库。1988年宪法引入了黄金法则。在1990年代后期的财政危机之后，该国于2000年通过了《财政责任法》（FRL），将基本平衡目标作为年度预算的主要业务基础。在2010年代中期的危机之后，联邦支出规则于2016年载入宪法。目前，在2022年12月宪法修正案撤销上限后，国会正在考虑一项新的财政规则。 1988年黄金法则 12.为了保障财政责任和公共投资，采用了1988年的黄金法则。通过限制新的借款来为资本支出提供资金，它旨在限制（当前）财政赤字并减少公共债务，同时允许灵活地解决大型基础设施投资需求。该规则适用于各级政府。 13.巴西黄金规则下的资本支出定义非常广泛，允许事实上的当前赤字，而投资下降。该规则的设计取决于资本支出的定义，该定义超出了传统的非金融资产投资概念。新借款受非金融资产和金融资产投资的总和约束，包括债务摊销，政府贷款，股权购买和债务 由于汇率波动引起的估值变化。从历史上看，巴西的公共财政投资与实物资本投资一样大，甚至更大（Barros等 ，2018）。 此外，由于中央银行利润转移到国库和政府资产的回报，特别是贷款和大型国库单一账户，财政收入已经相当大 。因此，在符合 巴西黄金法则比严格应用其原则所设想的要高得多。确实，尽管法律上遵守了黄金法则，但自引入黄金法则以来，大多数年份当前的赤字都是积极的。3该规则在遏制公共债务增长或促进公共投资方面也没有有效。 2000年财政责任法 14.2000年批准FRL是1990年后努力保持财政可持续性和改善巴西公共财政管理的一个重要里程碑在1988年宪法中已经预见到的FRL（一项补充法律）合并了各种规范，旨在促进财政透明度，限制赤字偏见，改善预算规划，并确定各级政府的控制机制。 15.TheFRLestablishedspendinglimitsandinstitualizedthesettingofannualprimarybalancetargetsintheannualbudgetprocess。人员支出（包括养老金）上限 3巴西的黄金规则可以通过国会授权的“非常信贷”来免除，适用于紧急和不可预见的支出需求。这种豁免适用于2019年至2022年。在所有剩余的年份中，法律都严格遵守该规则。 联邦（国家以下）政府的净当期收入的50％（60％），并为行政，立法和司法部门设定个人限额。在选举前期间，支出进一步受到限制。此外，如果没有补偿性的收入增加或支出削减，就无法创建永久性的支出授权。强制性基本平衡目标将在每个财政年度之前在《预算准则法》中设定，以及随后两年的指示性目标。债务限额(包括担保)将为各级政府立法。到目前为止，这些仅分别针对州和市定义。 当前净收入的200%和120%。 16.时至今日，FRL仍然是巴西财政框架的支柱。长期以来，透明的财务报告具有悠久的历史，可以实现公共问责制，基于规则的财务管理文化以及改善各级政府之间的协调。近十年来，该框架支持联邦和国家以下各级政府的公共债务稳步下降，尽管这得益于有利的经济条件。这种成功也有助于建立其信誉。 17.然而，随着时间的推移，挑战已经出现，包括由于规则的顺周期性质，缺乏中期锚，以及广泛的预算刚性。主要余额目标是名义上定义的，4没有考虑商业周期，而工资账单的限额是以收入的百分比固定的。同时，强制性的支出规定使得在好的时候很难减少甚至稳定支出。因此，在FRL的前15年的大部分时间里，公共支出超过了 GDP，而税收负担却增加了以实现基本平衡目标。随着经济状况恶化，对目标的遵守越来越依赖立法修正案、非经常性收入和预算外业务。5FRL将一些年度预算规划工具（包括投资工具）制度化，但它们的使用是有限的，而且大多是指示性的。随着时间的推移，FRL的有效性已经减弱，结构性主要余额转为负值，非金融公共部门总债务呈上升趋势（IMF，2017年）。 18.在国家以下一级，尽管在推动债务削减方面取得了初步成功，但遵守FRL债务和支出限制的情况并不均衡。这是由于会计准则和报告的差异，内部和外部控制薄弱，FRL应用的法律不确定性以及放松对借款的行政控制 （IMF，2020年）。地方政府还面临着由顺周期规则（与收入或GDP相关的限制和下限）和收入指定引起的越来越大的支出压力。 4最初，目标设定为GDP的百分比，使其更具周期性。 5最初设定为包括非金融公共部门的主要平衡目标