为我们的未来融资：如何提高北马其顿教育支出的效率（英）2023

公开披露的授权 公开披露的授权 公开披露的授权 公开披露的授权 资助我们的未来: 如何提高北马其顿的教育支出效率 政策简报 2023年2月 本政策简报旨在讨论北马其顿在教育筹资领域的主要制约因素和所需的政策应对措施，有助于就如何提高教育系统的效率作为我们未来的关键投资进行辩论。它借鉴了编写的“北马其顿教育公共财政审查”中提出的调查结果 由世界银行。 教育支出是低效的下降 2010年至2020年间，教育支出占GDP的比例从5.1%下降到4.0%（图1）.与地区同行（如保加利亚、黑ft和塞尔维亚）相比，北马其顿的教育支出占GDP的比例略高，但远低于其他东欧小国。1（减少1.4个百分点）和欧盟27国（减少1个百分点），图2。教育支出占一般政府（GG）的比例下降幅度同样之高。在短短十年内，它从2010年的14.6%收缩到2020年的10.4%（图1）。这远低于《2030年教育行动框架》国际建议的水平，该框架指出，至少占国内生产总值的4-6%和/或至少15-20%的公共支出总额应用于教育。2 图1所示。教育融资一直在下降 616 GG支出的百分比,园艺学会 514 5 12 4 10 4国内生产总值的百分比 8 3 36 24 20102011201220132014201520162017201820192020 资料来源：欧统局、国家当局和世界银行工作人员自己的计算。 1七个东欧小国（7SEE）包括：保加利亚，克罗地亚，爱沙尼亚，拉脱维亚，立陶宛，斯洛文尼亚和斯洛伐克。 2https://uis.unesco.org/sites/default/files/documents/education-2030-incheon-framework-for-action-落实可持续发展目标4-2016-en_2.pdf 6 5 4 3 2 1 图2.7SEE和欧盟27国在教育方面的支出明显增加（支出占GDP的百分比） 7 0 资料来源：财政部和世界银行工作人员自己的计算。 然而，调动更多资源只是挑战的一部分。同样重要的是确保资源得到有效利用，这似乎是北马其顿面临的更大挑战。在不首先减少支出效率低下的情况下提高资金水平可能不会带来预期的结果 。因此，优先考虑改革，通过确保每一笔第纳尔的支出都能提供最大可能的价值来提高系统中的支出效率，是该国必不可少的第一步。 尽管学生人数下降，但仍继续雇用更多的教师。 平均而言, 每14 学生失去了, 1老师是雇佣。 国家需要提高系统的效率，特别是通过巩固学校网络.目前的学校网络维持成本很高，而且没有跟上人口和入学趋势。尽管在过去十年中学生人数大幅下降，但中小学网络中教师的雇用过多。例如，在2006年至2019年期间，只有8 个地方政府——LG（共80个）的学生人数有所增加，而与此同时，所有这些地方政府都增加了教师人数。此外，关于雇用教师的决定没有遵循一贯的经济理由，而且自始至终都不是以业绩为基础的。总体而言，平均每失去14名学生，就有一名教师被聘用。3结果，北马其顿的师生比例急剧下降，现在远低于经合组织的平均水平（10 3Kicevo和Caska是两个特殊案例：在前者中，学生人数增加了354人，而教师人数增加了275人，而在后者中，学生人数增加了29人，同时雇用了25名教师（也就是说，在这两种情况下，几乎每雇用一名新学生一名新教师）。 北马其顿每名教师的学生人数与经合组织国家每名教师15名学生相比）。此外，师生比例的下降并没有导致教育质量的提高，正如本简报所进一步证明的那样。为了解决这个问题，在联合国儿童基金会（儿童基金会 ）和世界银行的支持下，教育和科学部（MoES）制定了网络优化计划和进行优化的方法。 采用新起草的初等和中等教育筹资公式应是一个优先事项。4目前的公式没有提供优化网络的激励措施，也没有激励维持效率下降的“现状”，而且并不总是按照规定或正确的顺序使用。有证据表明，公式分配受人员配置水平的影响，而不是应有的入学参数。因此，目标应该是将目前不起作用的公式转化为纳入基于绩效的融资的“每名学生”公式，以便它们开始对有关学校网络和教育人力资源管理的决策产生影响，特别是对地方政府的决策。 此外，预算、供资和报告流程复杂、脱节且缺乏明确性，导致监督和问责制不力。2020年，政府总局提供了分配给教育的4%国内生产总值的97%。因此，尽管地方政府只为学前、小学和中学教育提供3%的费用，但他们在这些关键教育水平上承担了89%的支出。尽管CG提供了大部分资金，但资金附带的条件太少，LG没有义务披露用于决定每所学校资金分配的标准和标准。除了监测资金是否用于指定的预算类别外，任何政府与政府部门（包括教育部）都没有跟进这些资金的使用效率。这导致教育部的监督缺陷，以及LG缺乏调整学校网络的激励措施，因为CG资金已经到位。 进一步加剧了低效率偏差支出结构 如果我们考虑到不同教育水平和LG类型的入学率和支出强度，支出的无效性就更加明显。如果我们以人均GDP的百分比来看待每个学生的支出，由于这些教育水平的覆盖率低，北马其顿在学前教育和高等教育方面的支出强度（每个学生的支出金额）很高。另一方面，初等教育尽管占支出的大部分，但每个学生的支出强度较低。 4教育部与参与教育进程的其他机构协调，设计了新的供资方案（初等和中等教育），为解决现有缺陷提供了坚实的机会。 与地区同行相比，这种支出结构的错位也很明显，因为北马其顿的初等教育每名学生支出是第二低的，而学前教育和高等教育是最高的（图3）。 图3.2018年每名学生和教育水平的支出，占GDP的百分比 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 学前主二次三级资料来源：财政部和世界银行工作人员自己的计算。 居住在该国一个地区的儿童可以去提供 5次 与该国其他地区的学校一样多的资金。 此外,LGs之间有巨大的差距，其中许多花费远低于全国每名学 生平均53，000MKD（883美元）。生活在该国一个地区的儿童可以就读的学校，其资金是该国其他地区学校的五倍。例如，在初等教育中，每个学生的支出可能从32，000马其顿第纳尔（533美元）到182，000马其顿第纳尔（3，030美元）不等，最低和最高支出之间的差距为LG的5.6倍。5 5这部分取决于LG的类型（农村与城市）和学校的交通需求，但也取决于目前的资助公式，该公式旨在确保人口较少的LG获得更多资金来支付其所有费用。 此外，大部分支出用于支付当前支出，几乎没有资本支出空间（图4）.工资占教育预算的最大份额 ，大学预科教育平均为75%，小学教育平均为80%以上。6高等教育中用于工资的比例较低，为51%。在2018-2021年期间，资本投资仅占学前教育、小学和中学教育总支出的4.4%。这低于处于较高发展水平、重建需求较少但仍投入更多地区的7%的平均水平。考虑到中小学教育网络中超过40%的建筑物需要维修和重建或破旧，资本支出水平低甚至更加惊人。7 图4.工资占教育预算的绝大部分 1009080706050403020100 2018 2019 2021 2018 2019 2021 2018 2019 2021 学前 主 二次 员工的薪酬 除员工薪酬外的流动资金资本支出 资料来源：财政部和世界银行工作人员自己的计算。 6北马其顿政府与教师工会于2022年3月达成的最新协议将学前教育到中等教育的教师工资提高15%，这可能会进一步增加工资补偿在当前教育支出构成中的份额。 7根据国家统计局的数据，中小学网络中有157所学校（约15%）的建设年份或最后一次重建/修复是在1980年代或更早。 初等教育非工资项目的总支出按名义价值计算下降 40% 2020年相比到2019年。 COVID-19大流行对支出的结构和水平产生了进一步的负面影响。由于COVID-19大流行，教育支出占一般政府支出的百分比有所下降。初等教育的下降幅度为15个百分点 ，而中等教育的下降更为明显，为21个百分点。削减支出主要是以减少非工资项目的支出为代价的，而工资支出在2020年和2021年都有所增加。初等教育非工资项目的总支出按名义价值计算下降 与2019年相比，2020年为40%，但仍未恢复到大流行前的水平，因为2021年的非工资支出仍比2019年低5% ，尽管面对面教学已恢复，卫生和其他COVID-19相关需求有所增加。在中等教育方面，变化更为明显，2020年非工资项目下降了52%，2021年非工资支出比2019年下降了18%。 因此，工资支出现在占小学和中学学校总支出的更大份额，并威胁到该制度的可持续性。2019年至 2021年期间，初等教育的工资支出占总支出的比例从82%增加到85%，中学从66%增加到74%。此外 ，LG之间的差距很大。在初等教育中，差距从Gostivar，Brvenica和Bosilevo的工资支出总额的97%到Gradsko的64%不等。在中等教育方面，差距也很大，从Gostivar和Kicevo总支出的92%到KrivaPalanka和CentarZupa的60%不等。这种次优的支出结构威胁到教育系统的可持续性，并降低了为包括资本投资和教师专业发展在内的其他关键领域提供资金的能力。 支出效率低下也表明了在获取和质量方面的公平问题教育 多年来，受教育的机会有所改善，特别是在学前教育和高等教育方面;以及针对特定少数群体的各级。然而，与该地区其他国家和欧盟平均水平相比，覆盖率仍存在很大差距（图5）。学前教育入学率低造成了不公平的竞争环境，许多儿童进入小学时没有基本的识字和算术技能。在最贫穷的分位数儿童中，只有不到10%的儿童接受学前教育，而最富裕的儿童中这一比例超过50%。从长远来看，这种低覆盖率和不平等现象如果不加以解决，将造成人力资本的缺陷，这种缺陷很早就开始了，并导致以后生活中积累的脆弱性。 图5.教育参与率，毛入学率（%） 阿尔巴尼亚 80 107 95 55 79 保加利亚87 97 72 克罗地亚 69 95 100 68 拉脱维亚 88 104 108 74 立陶宛 95 100 93 109 42 北98 马其顿80 43 塞尔维亚 69 100 90 56 斯洛伐克 62 100 95 67 斯洛文尼亚 97 100 91 45 EU-27 92 102 77 114 学前主二次三级 资料来源：欧统局和世界银行工作人员自己的计算。 约 50,000 儿童（从学龄前到中学年龄）不在学校。要把它放进去 从角度来看，这相当于北马其顿东部所有城市每个接受初等教育的儿童都失学了。 低入学率阻碍了儿童的发展潜力，导致人力资本积累欠佳。在学前教育年龄组中，超过14.000名儿童没有接受学前教育。小学适龄儿童人数相同， 即14000人没有接受教育，22000多名中学适龄儿童没有上学。举例来说，这等于该国东部所有城市所有小学入学儿童失学的情况。失学儿童的这些数字是迄今为止在区域比较国中最高的（图6）。此外，高等教育中也重复出现同样的低效率，因为只有37%的学生按时毕业（即没有留级），这造成了资源的流失，因为北马其顿的大部分高等教育网络都是公共的。8 14 12 10 8 6 4 2 图6.2019年小学毕业时失学儿童占相应年龄人口的百分比 16 0 资料来源：欧统局和世界银行工作人员自己的计算。 注：失学率按100计算–（接受任何级别教育的特定年龄的学生/该年龄的总人口*100） 8超过85%的学生就读于公立高等教育机构。 在PISA2018测试中，社会经济地位最高和最低群体之间的学习差距是相等的 几乎 2年 的学校教育。 此外，来自不同背景的学生的学习成果也存在很大差异（图7）。在PISA2018测试中，顶层和底层社会经济地位群体 之间的学习差距相当于近两年的学校教育。此外，性别差距也很大，因为女孩的成绩比男孩多一年。9从2019年国际数学和科学研究趋势（TI