城投随笔系列：又见“退出政府融资平台”

城投随笔系列 又见“退出政府融资平台” 2022年12月29日 政策端如何表述？ 自19号文以来，政策端已经开始规范地方政府融资平台的融资职能，清理 划清相关债务问题。 2010年国发19号文在明确地方政府融资平台定义的同时，就“对融资平台 进行清理规范”进行了清晰的阐述，今后不得再承担政府融资职能。自2014年43号文以来，政策端持续不断的就着“厘清地方政府和城投平台的关系、剥离融资平台公司政府融资职能，以及推动融资平台尽快转型为市场 分析师谭逸鸣执业证书：S0100522030001电话：18673120168 化运营的国有企业”等方面深化演绎。 政府融资平台名单有哪些区分？ 邮箱：tanyiming@mszq.com研究助理唐梦涵执业证书：S0100122090014 进一步而言，退出政府融资平台，首先便需要明确的一点是平台名单问题。 电话：15221856383 通常意义上，地方政府融资平台的名单有两种，一是此前银监会建立的政府融资 邮箱：tangmenghan@mszq.com 平台名单管理制度，二是财政部相应的城投名单。往退出政府融资平台名单方向 相关研究1.利率专题：2023，社融怎么看？-2022/12/272.可转债年度策略：2023，转债市场如何展望？-2022/12/273.城投、产业利差跟踪周报20221225：城投债利差继续走阔，产业债利差涨跌互现-2022/12/254.交易所批文更新跟踪周报20221225：12月，私募城投债通过规模继续下降-2022/12/255.信用一二级市场跟踪周报20221225：信用债净融资已连续6周为负-2022/12/25 思考，更多或还是聚焦到前者当中。 从银监发10号文的相关要求可以看出，退出融资平台名单的主体将划分为 “退出为一般公司类”，而仍在名单内的则为“仍按平台管理类”统一监测和分类管理。 首先，融资平台名单内主体会有哪些约束？第一，对于新发放平台贷款有严 格条件约束，融资平台新发放贷款必须满足六个前提条件；第二，平台贷款投向有严格控制。 可以看到，退出融资平台名单的主体一定程度上在融资渠道以及融资约束上 有所边际放宽，但在当前的政策框架体系下，经过了2018年以来政策端自上而下的全面规范，在银保监15号文的框架下，无论是流贷还是项目贷款，都是“按规矩办事”，从这个角度来看，或许边际变化并不会很大，当然微观实操当中不排除会呈现细节上的差异。 故而宣布“退出政府融资平台”我们理解更多是在名义和合规性角度出发， 往更为规范性的方向发展，从制度和管理的角度出发，自上而下视角便不难理解这当中的微妙之处。 此外，对于退出政府融资平台的主体，从信用基本面的角度切入来看，退出 政府融资平台实质上并不会直接影响主体的信用资质，无论是资产还是债务端，根本上还是观察区域实力以及平台公司自身的定位和业务情况，短期内并不会因为规范性因素的变化产生直接影响。 有哪些城投“退出政府融资平台”？ 据不完全统计，今年有94家企业宣布退出政府融资平台，自2015年以来 合计已有超500家，主要分布在浙江（294家）、河南（63家）、江苏（68家）等省份。 聚焦发债城投，历史共有90家城投“退出政府融资平台”，其中今年有12 家；此外，对未发债平台向上穿透后，有36家发债城投自身虽未宣布退出政府融资平台，但下属子公司已退出。 风险提示：城投口径偏差；部分数据缺失所导致的偏差；宏观经济、地方政 府债务压力、区域及平台评价的主观性。 目录 1政策端如何表述？3 2政府融资平台名单有哪些区分？6 3有哪些城投“退出政府融资平台”？8 4风险提示11 插图目录12 表格目录12 近期江苏省有不少城投宣布“退出政府融资平台”，引发市场高度关注，其实2022年当中其他区域也存在不少此类情形，该如何理解和看待这一现象？本文聚焦于此。 首先，关于“退出政府融资平台”、“不承担政府融资职能”，政策端有哪些表 述？ 1政策端如何表述？ 自2010.06.10，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）发布以来，政策端对于城投一直处于不断规范和约束的过程当中： 国发19号文在明确地方政府融资平台定义的同时，就“对融资平台进行清理规范”进行了清晰的阐述，今后不得再承担政府融资职能。 “（1）对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。（2）对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范“ 而后财政部就着国发19号文出台了财预[2010]412号文，从财政的角度进一步明确关于融资平台进行清理规范。 表述国发[2010]19号财预[2010]412号文 表1：国发19号文和财预[2010]412号文关于地方政府融资平台债务及其管理相关表述 范围/定义 地方政府融资平台公司：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 纳入清理范围的债务，是指截至2010年6月30日，融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。 “公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通 债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居抓紧清理核实并承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债工程等基本建设项目。 妥善处理融资平务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿 台公司债务本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根 （3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含 70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括 已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。 对融资平台公司进行清理规范 在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求 进行清理规范：1）对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理； 2）对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能； 3）对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。 纳入此次清理核实范围的融资平台公司包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。 “承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。 资料来源：中国政府网等，民生证券研究院 从这个阶段开始，政策端已经在开始规范地方政府融资平台的融资职能，清理划清相关债务问题。 2014年后则措辞更加清晰，2014.09.21《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）明确“剥离融资平台公司政府融资职能”，新预算法颁布下为地方政府开了举借法定债务这一“前门”，那么在堵“后门”上则需有所规范。 相应的自43号文以来，政策端持续不断的就着“厘清地方政府和城投平台的关系、剥离融资平台公司政府融资职能，以及推动融资平台尽快转型为市场化运营的国有企业”等方面深化演绎。 2017.4.26《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）以及《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发[2018]101号）当中的相关表述便指向很明确。 “加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资“——财预[2017]50号文 “按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷……支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任“——国办发[2018]101号文 时间文件相关表述 表2：43号文、财预[2017]50号文、国办发[2018]101号文关于加强融资平台管理相关表述 2014年9月21日 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。 建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。 加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。 2017年4月26日 结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作。 加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不 《关于进一步规范地方政府得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台 举债融资行为的通知》公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干 预金融机构正常经营行为。 健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。 2018年10月11 日 《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》 合理保障融资平台公司正常融资需求。按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资 平台公司审核放贷。在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。 资料来源：中国政府网等，民生证券研究院 2政府融资平台名单有哪些区分？ 进一步而言，退出政府融资平台，首先便需要明确的一点是平台名单问题。 通常意义上，地方