城投随笔系列：如何界定城投平台？

城投随笔系列 如何界定城投平台？ 2022年10月03日 市场常会讨论一个问题：到底如何界定城投平台？经过这些年的发展和转 型，城投平台的定义和范畴确实是在逐渐变得模糊，那么对于这个问题我们如何合理评估？ 严格的角度：最新政策语境之下，什么是城投？ 第一，界定城投的前提：首先要是地方政府及其部门出资成立的地方国有企 业； 第二，依法合规承担政府公益性和准公益性项目： 分析师谭逸鸣执业证书：S0100522030001电话：18673120168 从2017年12月23日，财政部最新表述出发，城投平台的界定重点要关注 邮箱：tanyiming@mszq.com 是否依法合规承担政府公益性项目和准公益性项目，那么什么是公益性和准公益 相关研究1.可转债周报20221001：权益市场延续下跌行情，转股溢价率持续上升-2022/10/01 2.城投随笔系列：地产如此，城投如何？-202 2/09/30 3.资金面专题：10月资金面存在哪些变数？- 2022/09/294.可转债打新系列：再22转债：国内主要微纤维玻璃棉及制品生产商-2022/09/29 5.城投随笔系列：康旅之后，再问昆明-2022 /09/28 性项目？ 《地方政府融资平台公益性项目债务核算暂行办法》以及国办发明电 [2013]20号就公益性项目和准公益性项目进行了阐述界定：公益性项目和准公益性项目共同点在于为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，而其中区别在于是否能产生较为稳定经营性现金流收入，前者大致可以囊括市政道路、保障性安居工程、土地整理以及公共卫生、义务教育、基础科研等相关项目；后者公开政策文件尚未有明确的说明，但我们大致上可以包括供水供热供电等民生运营相关项目、以及高速、铁路等收费性质的公共交通类项目。 政策语境下的城投定义很明确，大部分主体可以通过观察出资方式及业务端 进行判断，但随着平台市场化转型的不断深化以及业务范围的不断拓展，对于部分层级相对高、业务范围较广的主体会存在一定界定分歧，对此，2015年以来各级地方政府官方口径对属地内国有企业界定归类为公益类企业和功能类企业，有助于我们进一步判断相应企业的城投属性： 各级地方政府界定的公共服务类国有企业多涉及能源、交通、水务等领域， 其更偏向于准公益性（带有稳定的现金流且不适合市场化运作），而功能性国有企业则以完成政府重大专项任务、服务国有经济战略性调整为主要目标，范围更加广泛，其中包括各类融资平台公司，这两类基本属于政策表述原则下的城投平台（功能性企业中也存在一些引领区域产业投资的主体，不属于城投的范围），而竞争类/商业类国有企业按照完全市场化的原则经营，以企业经济效益最大化为目标，可明确不属于城投平台。 由上述原则，我们对有存量债的信用主体手动筛选，共3518家城投平台。 风险提示：城投平台界定偏差；信用风险事件及政策超预期；宏观经济、地 方政府债务压力、区域及平台评价的主观性。 目录 1政策语境下，什么是城投？3 2城投平台的出资人和出资方式有何特征？6 3什么是政府投资项目、公益性及准公益性项目？7 4从国有企业分类管理进一步明确公益性属性10 5小结18 6风险提示19 插图目录20 表格目录20 市场常会讨论一个问题：到底如何界定城投平台？经过这些年的发展和转型，城投平台的定义和范畴确实是在逐渐变得模糊，那么对于这个问题我们如何合理评估？本文聚焦于此。 本文先从最严格的角度出发：政策语境之下，什么是城投？ 1政策语境下，什么是城投？ 官方文件最早提到融资平台的概念是在2008年全球金融危机后，2009年3月《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳发展的指导意见》（银发[2009]92号）及《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建[2009]631号）提到了：“支持有条件的地方政府组建投融资平台。” 2010年，国发[2010]19号文对融资平台做了首次定义：“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。”其中突出了地方国有企业属性，以及承担政府投资项目融资职能两大属性。 而后，财预[2010]412号文对融资平台公司作了进一步明确：“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司。“412号文的界定延续了19号文的表述，但将 19号文当中提及的政府投资项目加上了”公益性项目“的表述，概念更为清晰。 并且发改委在2010年11月20日下发的《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金[2010]2881号）当中：“地方政府投融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。“即进一步将412号文当中的”公益性项目“完善扩充至”公益性或准公益性项目“。 此后在2015年5月，国务院办公厅《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发[2015]40号）当中对融资平台公司的界定完全重申了2010年19号文的表述：“融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。” 另外，结合政策对于政府性债务的表述：“偿债资金来源为财政资金、或者政府（全额拨款的事业单位）提供直接或间接担保。” 故而最早界定融资平台公司可以参考以下几点： （1）由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，首先要是地方国有企业（不包含央企、民企、中外合资企业、集体企业等）； （2）其对应债务的偿债资金来源为财政资金、或者政府及其部门提供直接或间接担保； （3）承担政府投资项目融资职能，公益性或准公益性项目（进一步界定）。 时间发文单位政策界定城投平台相关表述 表1：政策监管中对于融资平台公司的定义 2010-06-10国务院 2010-07-30财政部 2020-08-02原银监会 2020-11-20发改委 2015-05-11国务院办公厅 国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发[2010]19号） 关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预[2010]412号） 《中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发[2010]244号） 《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金[2010]2881号） 《国务院办公厅关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号） 地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体 由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等 本表所指地方政府融资平台指综合性公司、行业性公司、政府性机构（包括政府组成部门及政府预算拨款的事业单位）、土储性公司（中心）四类 由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体 资料来源：中国政府网，财政部，原银监会，发改委，民生证券研究院整理 43号文下发后，融资平台公司的定位在政策语境下有所变化： 2014年10月02日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）进一步明确剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，文件明确政府和企业的责任，政府不得通过企业举债，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。 2017年12月23日财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量的报告》亦明确：分类推进融资平台公司市场化转型，妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，支持转型后的国有企业依法合规承担政府公益性项目。 注：1）对主要承担公益性项目依靠财政性资金偿还债务的空壳类平台，应在妥善处置债务、资产和人员的基础上，依法清理注销；2）对于兼有政府融资和公 益性项目建设运营的复合类平台，应剥离其融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台转型成为公益性事业领域市场化运作的公益类国有企业；3）对有相关专业资质、规模较大的市场类融资平台，在妥善处理存量债务的基础上，支持其转型为商业类国有企业。4）对于兼有不同类型融资功能的融资平台，也需按照以上原则进行市场化转型。 时间发文单位政策界定城投平台相关表述 表2：43号文之后对于政府融资平台的阐述和要求 2014-10-02国务院 2017-04-26财政部 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 （国发[2014]43号） 关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知 （财预[2017]50号） 剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，文件明确政府和企业的责任，政府不得通过企业举债，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担 推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资 资料来源：中国政府网，财政部，民生证券研究院整理 因此，当前财政统筹监管的背景下，融资平台公司的界定可主要参照以下两点： （1）由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，首先要是地方国有企业（不包含央企、民企、中外合资企业、集体企业等）； （2）依法合规承担政府公益性或准公益性项目。 第一点，这是界定城投的前提，首先要是地方政府及其部门出资成立的地方国有企业。 第二点，有几个问题值得讨论界定：1）什么是政府投资项目？2）什么是公益性项目及准公益性项目？ 2城投平台的出资人和出资方式有何特征？ 按照19号文以及412号文的阐述，我们首先从出资人以及出资方式的角度来 看： 城投平台首先是地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的地方 国有企业，而在2015年后加强国资统一监管后，地方国有企业的出资人多由政府各下属部门变为国资委直接出资（仍有部分主体由财政直接出资），进一步从具体案例来看，城投、产投以及竞争性地方国有企业的出资方式还是存在一定差异： 1）长沙城投、淮南建发这类城市综合开发运营的主平台更多以货币资金、土地资产等无形资产入账出资为主，这与其本身的发展历史和定位有关，以土地资产的整理开发运营为基础逐步延展至其他业务，更为贴近公益性；而长沙经开及长沙高新这类园区平台，除了出资人多为相应园区管委会（作为市委市政府派出机构），其承担的职能主要聚焦相应园区的开发和运营，出资方式也多以货币资金及土地资产为主。 2）拱墅国投、淮南产投、南通产投这类偏产业投资、国有资产运营的主体，其职能定位并非政策语境下围绕公益性项目投融资的地方政府融资平台，从其出资方式可以看到，这类主体的注册资本和资本公积当中除了货币出资，多存在一些投资性房地产以及与区域禀赋相关的经营性公司股权。 3）对比来看湖南粮食