如何看待城投退出“政府融资平台”？
如何看待城投退出“政府融资平台”？ 证券研究报告/固定收益点评2023年3月28日 分析师：肖雨 执业证书编号：S0740520110001电话：Email：xiaoyu@r.qlzq.com.cn 联系人：周冰倩电话： Email：zhoubq@r.qlzq.com.cn 投资要点 近年来，多地政府公告退出政府融资平台的城投名单，本文梳理了2015年以来退出政府融资平台的城投名单，以及分析了城投退出融资平台以后的影响，以供投资者参考。 地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用，但与此同时，也出现了一些问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为应对此类问题，国务院、财政部、银监会等陆续发文，主导思想即剥离地方政府融资平台政府融资职能。 从2015年至今各地政府发布的国有企业退出政府融资平台的公告来看，其主要内容即为国有企业已经实现市场化运营，原先承担的地方债务已经纳入政府财政预算，并得到了妥善处臵，今后将不再承担地方政府举债融资职能。从这儿看，退出政府融资平台的公告基本是各地政府呼应国务院、财政部、银监会等发文所对应做出的调整。同时也可合理推测，随着地方政府隐性债务的有序臵换及化解，退出政府融资平台的国有企业数量或将越来越多。 地方政府融资平台名单分为两类，一类是银监会口径下的名单；一类是财政部口径下的名单。自2010年三季度开始，银监会开始编制地方政府融资平台名单，银监会对地方政府融资平台‚名单制‛管理主要是从银行信贷的角度规避地方政府融资平台的风险。彼时（2010-2014年）地方政府融资平台仍有政府融资职能，根据银监发10号文，‚各银行不得对未纳入‘名单制’管理的融资平台发放任何形式由财政性资金承担直接或间接还款责任的贷款‛，银监会设立‚名单制‛，更倾向于更好地对地方政府融资平台的贷款进行总量控制、分类管理。随着新预算法以及国发43号文的颁布，银监会对于‚名单制‛内的平台贷款规定应该有所调整，银监会‚地方政府融资平台‛名单每季度更新，公开的最新名单为2018年四季度数据。 2021年，银保监会下发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见（银保监会[2021]15号文）》，其中提到‚加强融资平台公司新增融资管理。银行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项检测平台‛，此处涉及地方政府融资平台的第二个口径名单。2018年9月，财政部在全国范围内组织开展政府全口径债务清查统计填报工作，所有预算单位及融资平台公司应通过‚地方全口径债务监测平台‛填报截至2018年8月31日的债务余额数据，由此监测平台上报的名单或会‚财政部地方政府性债务管理系统认定的名单‛， 2015年至今，各地政府合计发布113个相关公告，涉及14个省份、599家国有企业，从时间看，2018-2020年及2023年退出政府融资平台的企业家数较多；按省份看，浙江和江苏退出政府融资平台的企业家数较多。599家国有企业中，包括45家发债城投，分布在浙江、湖南、福建、江苏、辽宁和山西6个省份，其中浙江有40家；除此之外，142家城投子公司退出融资平台，主要分布在浙江（98家）、江苏（41家）、辽宁（2家）和福建（1家），不过这142家城投子公司均未在公开市场上发债。 45家发债城投，从时间看，集中于2019-2020年，分别为21家和16家；从行政级别看，以区县级城投为主，区县、地市及地市开发区城投分别为38家、6家和1家；从主体评级看，以AA为主，AAA、AA+、AA及无评级分别为1家、13家、28家和3家。 从政府补助看，退出‚政府融资平台‛名单对城投获得政府补助影响不明显，退出‚政府融资平台‛名单本质上即该企业不再承担政府融资职能，这并不影响企业继续从事原先的业务，只是项目对应的融资模式可能有所调整。从一级发行及二级交易来看，退出 ‚政府融资平台‛对于城投来说影响较小。一级发行看，退出‚政府融资平台‛后，41家发债城投仍继续在公开市场上发债，或退出后，才在公开市场上发债；二级估值收益率看，退出‚政府融资平台‛对于城投收益率变化影响也并不明显。 风险提示：数据提取失误及更新不及时风险；城投口径为WIND口径，可能存在判断失误的风险。 内容目录 一、如何理解退出“政府融资平台”？.-4- 1、剥离“政府融资平台”融资职能.................................................................-4- 2、两个口径的政府融资平台名单................................................................-5- 二、哪些城投退出了“政府融资平台”？..............................................................-6- 三、退出“政府融资平台”对城投有何影响？.......................................................-8- 四、小结..............................................................................................................-9- 图表目录 图表1：2015年至今退出政府融资平台的公告数量及涉及企业家数（个、家）-6- 图表2：分省份退出政府融资平台的公告数量及涉及企业家数（个、家）.-6- 图表3：各年份发债城投退出政府融资平台情况（家）.....................................-7- 图表4：各省份发债城投退出政府融资平台情况（家）.....................................-7- 图表5：退出政府融资平台的发债城投行政级别分布（家）..............................-7- 图表6：退出政府融资平台的发债城投主体评级分布（家）..............................-7- 图表7：高新迪投样本券估值收益率走势变动（%）.........................................-8- 图表8：杭交集团样本券估值收益率走势变动（%）.........................................-8- 图表9：奉化交投样本券估值收益率走势变动（%）.........................................-9- 图表10：慈溪国投样本券估值收益率走势变动（%）.......................................-9- 近年来，多地政府公告退出政府融资平台的城投名单，本文梳理了2015年以来退出政府融资平台的城投名单，以及分析了城投退出融资平台以后的影响，以供投资者参考。 一、如何理解退出‚政府融资平台‛？ 1、剥离‚政府融资平台‛融资职能 地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体1。地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用，但与此同时，也出现了一些问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为应对此类问题，国务院、财政部、银监会等陆续发文，主导思想即剥离地方政府融资平台政府融资职能。 2010年6月13日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发“2010”19号）》2（以下简称‚国发19号文‛）提到，‚在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目 融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。‛ 2014年8月31日，全国人民代表大会常务委员会通过《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》3（以下简称‚新预算法‛），其中允许地方政府可通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发“2014”43号）》4，提到，‚剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。‛ 2017年5月3日，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会和证监会发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预“2017”50号)》5，提到，‚加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及 1资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2010-06/13/content_1942.htm 2资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2010-06/13/content_1942.htm 3资料来源：http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/01/content_2743035.htm 4资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm 5资料来源：http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcfg/201705/t20170503_2592801.htm 其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。‛ 2021年3月7日，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发“2021”5号）》6提到，‚清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。‛ 从2015年至今各地政府发布的国有企业退出政府融资平台的公告来看，其主要内容即为国有企业已经实现市场化运营，原先承担的地方债务已经纳入政府财政预算，并得到了妥善处臵，今后将不再承担地方政府举债融资职能。从这儿看，退出政府融资平台的公告基本是各地政府呼应国务院、财政部、银监会等发文所对应做出的调整。同时也可合理推测，随着地方政府隐性债务的有序臵换及化解，退出政府融资平台的国有企业数量或将越来越多。 2、两个口径的政府融资平台名单 地方政府融资平台名单分为两类，一类是银监会口径下的名单；一类是财政部口径下的名单。 银监会‚名单制‛管理制度 为贯彻落实国发19号文，2010年6月，银监会发布《关于加强融资平 台贷款风险管理的指导意见》7，自2010年三季度开始，银监会开始编 制地方政府融资平台名单。2011年，银监会发布《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发“2011”34号）》8，其中提到，‚健全‘名单制’管理系统。各银行应在前期清理规范基础上，在总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为
