釜山之后：特朗普政府能持续改善对华关系吗？

作者简介 吴莼思 上海国际问题研究院美国研究中心主任、研究员 邵育群 上海国际问题研究院台港澳研究所所长、美国研究中心研究员 薛磊 上海国际问题研究院美国研究中心助理研究员 苏刘强 上海国际问题研究院美国研究中心助理研究员 王天禅上海国际问题研究院美国研究中心助理研究员 叶楠 上海国际问题研究院美国研究中心助理研究员 张翀 上海国际问题研究院美国研究中心助理研究员 目 录 摘 要··························01引 言··························03 上篇 特朗普政府对华政策阶段性特征············04 一、经贸领域：有限交易与继续安全化重构··········05二、科技领域：绝对掌控与构建压制体系···········07三、区域安全：强化威慑与避免相撞·············09四、美国国会对华政策：“去行政波动”···········10 下篇 釜山之后的中美关系及特朗普访华···········13 一、中美关系稍现缓和················· 14二、美国对华消极力量仍在整合············· 15三、拟议中的特朗普访华················ 16四、美国能否相向而行仍需观察············· 18 结 语··························20 摘 要 2026 年是中美关系的“大年”。如何用好两国元首可能多次会面的机会将中美关系改善推向一个新阶段，是当前十分令人关注的命题。由此出发，本中心研究人员认为，2025 年 10 月中美元首釜山会晤是一个重要节点，预示着特朗普第二任期对华政策由其初期借由“关税战”对华展开激烈博弈转向有限缓和阶段。在这个阶段，特朗普政府对华政策有可能表现出一些新特点，并进而影响即将到来的元首外交。为此，我们从经贸、科技、区域安全等三个角度回顾了釜山会晤后，特朗普政府对华政策的变化发展，并相应地讨论了美国国会对特朗普调整对华政策的制约作用。 在经贸领域，特朗普政府对华关税政策出现明显降温，但这并不意味着美国放弃了将经贸政策安全化、武器化的做法，美国只是将其安全化和武器化的手段进行了重构。在科技领域，美国虽然在个别案例上表现出松动迹象，但总体上仍然追求绝对掌控及构建对华压制体系。在区域安全领域，特朗普 2.0 亚太政策呈现出有限收缩，但持续强化对华威慑的态势。美国国会则未同步调整对华姿态，反而呈现“逆势强硬”态势，试图限制特朗普政府在对华政策上出现的“波动”。 基于以上分析，我们认为中美关系固然在两国元首釜山会晤后呈现较为平稳的状态，但其基础仍然相当脆弱。美国当前缓和对华关系的很多行动仍是战术性的，是由具体利益形成的，并呈点状分布。美国国内主张遏压中国的力量还在集聚和发挥影响力。 拟议中的特朗普访华是继续稳定中美关系的一次机遇。但是，与釜山会晤不同，特朗普访华需要对中美关系进行更全面的盘点，其中既包括处于优先位置的经贸问题，也包括政治、外交、安全问题和人文交流，还包括全球关注的热点问题及全球公共事务。 当然，美国能否真正与中国相向而行，还面临一些不确定性。比如，美国当前比较 特殊的决策环境、美国国内政治斗争的干扰以及特朗普本身短期谋利特性的限制等。无论如何，2026 年两国元首有可能多次见面为争取更持久地稳定中美关系提供了机会。中美关系需要打破美国当前国内政治中以“打中国牌”谋利的恶性循环，构建起更有利于中美相互尊重、互利合作的新叙事和新架构。 引 言 中美元首 2025 年 10 月底在韩国釜山会晤，不仅为中美关系的下一步发展规划了蓝图，似乎也预示着特朗普第二任期的对华政策正在进入一个新阶段。特朗普第二任期上任之初，继续在对华政策上展现出咄咄逼人的“遏压”态势，但遭到了中方坚决、有效的反制。釜山会晤时，两国领导人就事关中美关系的重大问题进行了深入沟通，缓解了紧张态势，并提出了 2026 年开展互动的方案。会晤后，中美关系进入了密集的“落实期”与“巩固期”。双方团队在经贸、军事、外交、执法等领域建立了沟通渠道，开展务实对话，落实元首共识。美方对华言论与战略文件涉华表述也趋于温和与务实。 基于对中美关系的这些观察，我们认为中美元首釜山会晤后，特朗普第二任期的对华政策有可能进入一个有限缓和的阶段。本报告拟探讨这一阶段美国对华政策的新特点及其对中美互动的影响。报告分为上、下两篇。上篇从经贸、科技、区域安全以及美国国会等四个角度分析釜山会晤后美国对华政策的阶段性特征，下篇则探讨中美关系在这个阶段的状态以及对拟议中的特朗普访华的一些预判。 上 篇 特朗普政府对华政策阶段性特征 美元首釜山会晤后，特朗普政府在经贸、科技、地缘竞争等方面的对华政策出现一些缓和迹象，但以美国国会为代表的一些势力继续推动特朗普政府将中国作为主要目标。特朗普政府对华政策呈现出有限缓和的阶段性特征。中 一、经贸领域：有限交易与继续安全化重构 釜山会晤后，美对华关税政策出现明显降温。白宫于 2025 年 11 月 4 日发布行政命令：对中国原产商品加征的芬太尼相关附加税，自 2025 年 11 月 10 日起由 20% 下调至10%；在保留现行 10% 对华互惠税率的同时，将更高水平对华互惠关税的暂停延长至2026 年 11 月10 日。1这意味着，自 2025 年 11 月10 日起，美依据《国际紧急经济权力法》(IEEPA）对华相关新增关税由会晤前的大体 30%，降为大体 20%：其中 10% 是互惠税率基线，10% 是涉芬太尼税率。这是釜山会晤后美最重要的一次对华关税税率的实质调整。2025 年 11 月 14 日，白宫对“互惠关税”的适用范围收窄，排除了部分农业产品，这次横向适用的产品豁免不是中国定向优惠，但也会影响落入目录的中国商品。2 2025年 11 月 26 日，美国贸易代表办公室宣布延长免征技术转让、知识产权和创新相关 301附加税的期限，3釜山会晤后关税负担结构的相关承诺也得以兑现。 然而，美国整体对华关税政策并未回归正常轨道。2026 年 1 月 14 日，特朗普政府依据《1962 年贸易扩展法》第 232 条，对半导体、半导体制造设备及其衍生品采取国家安全行动，部分先进计算芯片将适用 25% 从价税。这一措施并非针对中国原产芯片的单一国别关税，而是以国家安全为由、对特定产品实施的精准调控。42026 年 2 月 20 日，美国最高法院裁定，IEEPA 未授权总统征收涉案关税，相关 IEEPA 关税因此失去法律基础。特朗普政府立即转而启用《1974 年贸易法》第 122 条临时附加税，宣布自 2026年 2 月 24 日起，对进口商品征收为期 150 天的 10% 临时进口附加税，同时继续暂停低值包裹免税待遇，重启 301 调查并保留 232 调查，以关税工具法律的切换继续维持其高关税的政治意图。5 2026 年 3 月美国宣布开始与产能过剩相关的 301 调查。格里尔表示：“将争取在第 122 条款关税到期前完成这些调查，以便新关税能够迅速取而代之。”6美国 2026 年 4 月再挥关税大棒，特朗普签署文件对部分进口专利药和制药成分加征 100% 的关税，并对进口钢、铝、铜及相关衍生产品调整从价关税。 釜山会晤后，美国通过下调芬太尼附加税、延长高关税暂停期限并扩大部分产品豁免，阶段性缓解了对华关税压力，缓解了中国部分出口压力。然而，美国仍保留 10%互惠税率，并快速转向“122 条款”，显示其维持高关税的政策连续性。由此可见，这一阶段美国对华关税政策的关键，不在于是否维持高关税，而在于以何种法律工具维持高关税。美国对华经贸战略与其说是转向温和，还不如说是美国试图把中美经贸关系稳定在一种分层结构之中：即在非敏感领域维持有限交易，敏感领域持续加强管制，整体目标则是服务其国家安全、产业重建和长期竞争战略。特朗普总统现拟于 5月访华，是中美继续推进双方经贸诉求的重要时机。然而，考虑到近期美以袭击伊朗造成的外溢后果、现存高企的关税壁垒以及深层结构性贸易分歧，特朗普访华能否使中美经贸 关系出现实质性突破仍充满变数。 二、科技领域：绝对掌控与构建压制体系 釜山会晤后，美国在保持高层沟通、强调“避免冲突”的同时，并未在科技领域松动对华竞争框架，而是逐渐从“科技 + 贸易战”向“科技凡尔登战役”7蜕变。其政策操作也由拜登时期“小院高墙”式的封锁模式，改变为尖端科技领域封锁和市场占领齐头并进的政策。可以看出，特朗普政府第二任期的科技政策核心不再是情绪化的封锁，而是要在获得技术领先优势的同时，巩固其在全球市场上的主导权，以此构建一套“不可逆的结构性压制体系”。具体而言，美国在科技领域的对华政策呈现三大特征： 第一，竞争维度向上提升。如英伟达 H200 出口需缴纳 25%“主权税”8所示，美方已从单纯的技术参数比拼，转向对“规则制定权”与“利润分配权”的绝对掌控，即便允许中国获取技术，也必须由美方定价、监控并抽取财政收益。美国对华科技竞争已不仅是产业遏制，更是一种寻求“主权收益”的实践。特朗普政府将技术出口许可视为一种“特许经营权”，试图通过行政权力直接参与市场分配，将国家主权转化为实实在在的财政收入和产业谈判筹码。英伟达 H200 芯片出口许可问题有力地证明，在中美科技竞争的议题遮盖下，特朗普政府已不再满足于通过关税间接获利，而是试图直接介入高科技产品的定价权与利润分配。 第二，“分层脱钩”取代“全面切断”。美国的管控逻辑已从控制“硬件性能参数”（如芯片算力阈值）转向控制“技术使用场景”与“数据流向”，并通过将合规义务嵌入研发、采购、运维全流程的方式来加速这一转向过程。大疆（DJI）无人机禁令的撤销9 暴露了美方的现实边界：在 AI、量子、先进制程等“顶层技术”实施“窒息式”管控；而在无人机、成熟制程等涉及美国民生通胀与供应链安全的领域，则因“成本天花板”和“基层刚需”被迫保留有限合作。2025 年 12 月，特朗普政府签署《生物安全法》（BiosecureAct），禁止美国联邦机构及接受联邦资金实体采购药明康德、华大基因、华大智造等“受关注生物技术公司”的产品和服务。10同样，在 AI 领域，2026 年 1 月 12 日美国众议院高票通过针对云服务“计算飞地”（Compute Enclaves）的《远程访问安全法》（RemoteAccessSecurity Act）草案，要求算法训练必须在美方远程监控的黑盒中进行，任何涉及“敏感数据”的权重更新都会触发自动熔断。11 第三，科技同盟策略成为对华政策的新抓手，体现为以“准入换忠诚”的排他性体系构建。釜山会晤后，“芯片四方联盟”（Chip 4）的运作机制发生质变。2026 年初，为配合特朗普拟议中的访华行程，美国虽暂时搁置了针对 TP-Link 路由器的销售禁令及中国电信在美业务限制，12但这并非战略松动，而是“战术性喘息”。真实的重心转移发生在幕后。美国于 2025 年 12 月提出建立“硅和平联盟”（Pax Silica），成员包括英国、日本、韩国、新加坡、卡塔尔、阿联酋和澳大利亚等。13这一联盟是美国拉拢盟友共同争夺稀土等关键矿产资源的最新实践，体现出全球人工智能竞争进入算力、算法和基础设施全体系竞争的阶段。同时，“硅和平联盟”也是美国纠集盟友打造排他性的全球半导体和关键矿产产业政策协调机制，目的在于削弱甚至取代中国在关键矿产供应链中的优势地位。 三、区域安全：强化威慑与避免相撞 中美元首釜山会晤以来，特朗普政府对外安全战略表现出“总体收缩、局部扩张，对强克制、对弱激进”的总体特征。美国在委内瑞拉、伊朗等地的行动，虽然没有改变中美关系总体趋稳的基本态势，但也使中美关系面临更复杂多变的前景。 第一，特朗普亚太政策呈现出有限收缩、强化威慑的态势。特朗普政府于 2025 年12 月发布《国家安全战略》报告，提出“西半球优先”与本土安全优先，提倡美国在欧亚大陆“战略