全球数字治理蓝皮书（2025年）

一、全球数字治理面临的新形势

• 数字全球化持续深化，多中心化趋势开始显现：跨境数据流动规模稳步增加，新兴区域枢纽形成；数字领域跨境投资强势增长，发展中经济体是资金流入重要目的地；全球STEM和人工智能领域人才流动逆势增长，新的全球人才中心正在涌现；全球数字服务贸易规模持续扩大，非洲增长亮眼。
• 数字鸿沟稳步缩小，智能鸿沟成为新兴挑战：低收入国家人群网络接入水平仍然不足，“网络质量”“可负担性”和“数字技能”仍是主要障碍；“智能鸿沟”进一步加剧全球不平等，人工智能发展要素获取不平衡，经济价值较为集中，治理体系有排他失衡风险。
• 新兴问题加速涌现，治理议题日趋交叉复杂：治理议题随着数字技术的发展而扩展，数字技术应用持续深入推动治理议题交叉，数字治理与绿色治理问题协同更加紧密。
• 大国科技竞争不断升温，国际协调合作难度升级：数字领域国际竞争更加激烈，大国纷纷加大对人工智能、量子信息技术、生物技术等前沿科技领域的投入力度；国家安全考虑推高大国合作门槛，部分国家将数字技术领域的相互依赖异化为战略博弈工具，通过实施针对性、歧视性的出口管制、投资审查政策、阻碍正常科研人员交流、构建排他性技术联盟，人为制造合作壁垒。

二、全球数字治理机制新进展

• 《全球数字契约》绘就数字合作新图景：围绕全球数字治理提出5大目标，明确实现目标应遵循的13项原则和具体承诺，为促进包容、开放、可持续、公平、安全和可靠的数字未来提供了行动指南；提出设立一系列新的治理机制以促进全球合作协调；《契约》的影响力关键在于实施，需要充分发挥联合国关键作用，积极调动全系统力量开展实施，以及联合国成员国及多利益攸关方是落实《契约》的关键主体。
• 全球南方成为数字治理体系建设的关键推动者：金砖国家实现历史性扩员，在人工智能、空间资源可持续等多个议题上积极发声；上合、东盟、拉加、中东、中亚区域共识不断凝聚，数字化战略日益清晰；中国参与并推动的地区数字合作涌现蓬勃动力。
• 标准化技术组织持续贡献专业力量：标准化是推动技术创新、促进互操作性、实现技术广泛应用，以及保障安全和可靠使用的关键手段；人工智能相关标准化活动蓬勃开展；新兴技术领域跨标准化组织协同显著增多；可持续性在数字领域标准制定过程中被置于更加重要的位置。

三、全球数字治理重点议题新动向

• 加强数字连接：弥合数字鸿沟范式由普遍接入向“普遍和有意义的连接”转变；全球海缆作为数字连接的基石面临韧性安全新挑战；卫星互联网迈入发展快车道，维护空间可持续发展成为迫切问题。
• 促进数字经济包容发展：发展中国家谋求在数字全球化过程中获得公平发展机遇；数字技术转让和扩散是国际社会关注的焦点；推动中小微企业参与全球数字经济已成为全球共识；数字公共基础设施与数字公共产品成为包容性数字化转型的新方案。
• 推进国际数据治理：人工智能技术的快速发展对数据治理提出新的挑战；以治理促进数据共享成为推动创新发展的关键突破口；全球个人信息保护制度已基本建立；发展中国家维护数据主权的观念更加明确；随着数据治理内涵的日益丰富，跨境数据流动议题的复杂性也随之上升。
• 加快人工智能治理：人工智能技术加速迭代，正迎来爆发式发展；主要大国谋求平衡监管和创新；联合国系统加快人工智能合作步伐；国际社会携手应对智能鸿沟；人工智能安全合作步伐放缓；人工智能绿色发展成为国际讨论新焦点。
• 营造安全开放的数字空间：打击网络犯罪国际合作日益深化；国际社会聚焦提升“信息完整性”，加强虚假信息、错误信息和仇恨言论治理。

四、展望：在变革中构建全球数字治理新格局

• 联合国仍是全球治理主渠道但面临转型挑战：《全球数字契约》实施进程启动，全球数字合作有望加快；联合国系统改革对数字议程的影响值得关注。
• 全球数字治理理念方案之争或将更加激烈：主要大国将分别引领多边治理进程；全球南方集体性崛起势头仍将持续。
• 人工智能或成为塑造全球数字治理的关键问题：全球人工智能治理可能成为涵盖多重数字治理问题的核心；人工智能治理的碎片化问题仍将是一项长期的挑战。
• 多元主体参与全球数字治理的将更为活跃：科学家群体对新兴技术感知更为密切，对潜在风险意识更加敏锐，其国际声誉对规则塑造具有重大影响力；私营部门为了推进新兴技术产业全球化布局，对参与全球关键资源分配、推动监管协调、开展标准协同及产业生态共建具有强烈诉求，并善于利用其产业实力塑造事实规则。