2022年全球数字治理白皮书
No.202235 全球数字治理白皮书 (2022年) 中国信息通信研究院2023年1月 版权声明 本白皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保 护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字化驱动的新型全球化加速到来。数字全球化为全球经济复苏提供新动能的同时，也带来了诸多新的问题和挑战。全球数字治理是各方为解决信息网络、数据要素、数字平台、数字技术应用等领域的全球性问题，而达成的塑造各方行为预期的规范、规则、标准、程序及执行机制的过程。 当前，全球数字治理正处于建章立制的关键时期，推进全球数字治理体系建设亟需处理好数字全球化与发展不均衡、技术的正外部性和负外部性、监管模式差异性与国际规则一致性三对关系。一是数字全球化深入推进，网络覆盖率快速提升，跨境数据流量增速明显，数字平台持续全球扩张，数字服务贸易额逆势上扬；但数字全球化发展不均衡问题凸显，基础设施鸿沟、平台极化、服务贸易不均衡仍旧突出。二是数字技术正面效应持续释放，助力产业转型、社会服务和政府治理；与此同时，对政治安全、经济秩序和社会文化带来冲击开始显现，技术应用的负面效应考验治理能力。三是地缘冲突提升数字安全议程重要性，各国将数字治理升至战略高度，治理模式竞争性加剧。 今年全球数字治理继续稳步推进。从议题进展来看：网络连通向“有意义”的连通拓展，扩大投资、高质量数字基础设施标准和数字生态系统建设是讨论核心；跨境数据流动围绕可信数据自由流动展开，提升数据管理规则互操作性、数据本地化与数据安全、政府获取企业个人数据是规则塑造重点；人工智能治理进入酝酿调整期，未来将向风险评估管理、分级分类监管等精细化方向发展；网络安全治理磋商 艰难前行，保护关键基础设施已成共识，但在国际法适用等问题上仍有讨论空间；信息内容治理围绕提升平台审查透明度、提升数字素养等方向开启了有益探索。 从治理机制看，传统多边机构孕育数字治理新机遇，联合国启动全球数字契约制定，世界贸易组织电子商务谈判取得积极进展，数字金砖为全球治理注入新动力；全球治理联盟化态势增强，美欧跨大西洋协调密切，“技术联盟”表现活跃；亚太区域数字经济伙伴关系网络加速构建，经贸协定持续扩围，数字生态建设合作成为重点方向；国际标准组织和产业联盟加快合作步伐，影响力持续上升。 面向未来，应坚持经济全球化正确方向，把握好数字全球化重大机遇，加快构建适应数字全球化的全球治理新秩序。秉持共商共建共享理念，维护真正的多边主义；坚持数字发展优先，积极合作培育全球发展新动能；加强数字安全合作，持续汇聚安全可信共识；探索治理模式创新，推动关键规则构建；共同构建发展、安全、责任、利益共同体。 中国信息通信研究院连续第三年发布《全球数字治理白皮书》。本年度报告在延续以往对全球数字治理核心议题和重要机制进展评估展望的基础上，首次尝试提出全球数字治理的定义和体系框架，并增加了对数字领域安全议题的跟踪分析。 目录 一、全球数字治理的背景和概念体系1 （一）数字全球化时代的特点和治理挑战1 （二）全球数字治理概念及体系框架3 二、全球数字治理面临的新形势7 （一）数字全球化深入推进，不平衡问题呼唤包容性治理7 （二）技术正负效应同步扩大，治理平衡难度加大12 （三）数字安全重要性提升，各国治理模式竞争加剧13 三、重点数字议题规则持续酝酿15 （一）网络连通内涵日益丰富拓展15 （二）跨境数据流动讨论务实推进17 （三）人工智能治理探索持续深入21 （四）网络安全治理磋商艰难前行24 （五）信息内容治理开启有益探索26 四、全球数字治理机制协同性、复杂性不断上升28 （一）传统多边机构孕育数字治理新机遇28 （二）全球数字治理体系联盟化态势增强31 （三）亚太区域数字经济伙伴关系网络加速构建32 （四）国际标准组织和产业联盟影响力持续上升34 五、推动建构公正合理的全球数字治理新秩序36 （一）秉持共商共建共享，维护真正的多边主义36 （二）坚持数字发展优先，合作培育全球发展新动能37 （三）加强数字安全合作，持续汇聚安全可信共识37 （四）探索治理模式创新，推动关键规则构建38 图目录 图1全球数字治理体系框架4 图22015—2021年全球网络覆盖情况7 图32011-2021年全球跨境数据流动规模和增速8 图4全球百亿美元以上平台市值和主要平台国际业务规模8 图5近十年全球跨境数字服务贸易规模、增速和占比9 图62021年分经济体ICT接入和使用状况10 图72020-2021年全球前五家平台与其他平台价值总额对比情况10 图82021年分经济体数字服务贸易规模占比11 图9全球人工智能治理规则发展趋势（2017—2022）23 图10近年全球主要国家人工智能专利申请数量统计图（2011—2021）23 表目录 表1技术革命与经济全球化2 表2全球数字治理主要模式6 表3国际组织推动可信数据自由流动讨论进展18 当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字治理等新课题摆在我们面前。习近平主席多次提出要“同各方探讨制定全球数字治理规则”，要积极参与数字经济国际合作，及时提出中国方案、贡献中国智慧。党的二十大报告指出，要加快建设网络强国、数字中国，加快发展数字经济，发展数字贸易，强化数据安全保障体系建设；坚持经济全球化正确方向，共同培育全球发展新动能，积极参与全球治理体系改革和建设。深入认识数字全球化特征，理解全球数字治理内涵和特征，对把握数字治理规则建构重大机遇、推动建设公正合理的全球数字治理体系至关重要。 一、全球数字治理的背景和概念体系 （一）数字全球化时代的特点和治理挑战 随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字全球化正加速到来。从经济全球化的历史来看，机械化、电气化和信息化三次技术革命和产业变革，引发了全球化形态的改变，形成了以大宗商品贸易为主的“资源全球流通”，到以工业制成品贸易为主的“产品全球销售”，再到以产业链全球布局为主的“生产全球分工”三个重要阶段（见表1）。当前，以5G、云计算、AI、物联网、AR/VR、量子计算、3D打印等为代表的数字技术与实体经济融合日益加深，对全球产业链、价值链和供应链产生深远影响。经济全球化正在从以物质流动为特征的全球化，逐步向以数字流动为牵引的新型全球化转变。 表1技术革命与经济全球化 来源：中国信息通信研究院 数字全球化呈现以下几个主要特征。一是数字服务贸易快速发展。国际贸易空间从物理世界延伸至数字世界，贸易全流程数字化转型，跨境电商促进小额货物贸易，部分服务可以数字化交付。二是全球网络通道加速连通。网络覆盖不断深化，网络可负担性、终端可获得性不断提升，成为数字全球化的基石。三是数据要素跨境流动大幅增加。数据成为关键生产要素，数据跨境流动驱动国际经济活动高效、便捷、智能开展，创造经济价值。四是数字平台成为全球数字经济产业链价值链中心。数字平台和云计算企业加快全球布局，是数据汇集、匹配撮合、运算分析、技术支持的重要主体，将日益成为全球数字经济产业链价值链的核心。五是数字技术对生产流通模式的改造可能影响经济全球化格局。随着人工智能、3D打印等数字技术对生产过程的改造，未来各国技术优势与劳动力优势间可替代性可能逐步增强，促使产业链供应链进一步向技术优势国聚集。 数字全球化为全球经济发展提供新动能的同时，也引发了数据安全、数字鸿沟、个人隐私、道德伦理等一系列新挑战。一是新兴问题快速涌现，治理规则缺失。数字化时代，围绕新设施、新要素、新模式、新业态产生了一系列相互交织的新问题，治理需求密集产生。治理对象的不确定性和治理边界的动态性进一步加大了规则制定难度。二是全球治理协调不足。传统全球治理机制受单边主义、保护主义冲击，低效率与缺乏代表性问题长期存在；部分国家推动设立围绕数字问题的专门治理平台，但存在“排他性”“小圈子”等问题。在经济形态发生根本性变革的过程中，如何搭建公平、包容、高效的全球数字治理框架，共同应对全球性数字问题，对数字时代全球发展和安全至关重要。 （二）全球数字治理概念及体系框架 当前，各方围绕全球数字治理的讨论处于探索期，尚未达成一致定义。我们认为，全球数字治理是各方为解决信息网络、数据要素、数字平台、数字技术应用等领域的全球性问题，而达成的塑造各方行为预期的规范、规则、标准、程序及执行机制的过程。全球数字治理体系主要由治理议题和治理机制两部分组成（见图1）。 图1全球数字治理体系框架 来源：中国信息通信研究院 从治理议题看，基于数字全球化的内在特征，全球数字治理议题主要分为四个层次。一是围绕信息网络的治理。信息网络既包括海陆缆、光纤、基站、计算中心、空天通信等通信和算力基础设施建设，也包括互联网基础资源分配、技术标准协调等，全球信息网络的互联互通、开放稳定和高速通达是实现数字全球化的基石。二是围绕数据要素的治理。数据要素跨境流动是开展跨国数字经济活动的核心，数据流动同时也伴随信息流动，对个人信息保护和公共安全提出了挑战。促进数据要素安全、自由流动是各方的共同关切。三是围绕数字平台的治理。数字平台是数字经济新的组织方式，在提高资源匹配效率的同时，加剧了信息内容、数据资源和产业结构的集中，带来虚假信息、经济垄断等问题，需有效化解平台权力集中风险，妥善分配数字红利。 四是围绕技术应用的治理。人工智能、大数据、区块链、量子计算等新兴技术应用范围日趋广泛，需积极合作确保数字技术应用符合伦理，增进人类福祉。与此同时，鉴于数字技术的通用性、数字化转型的普遍性和数字技术发展方向的不确定性，数字治理的四个维度之间存在复杂的关联效应，并可能随着数字技术发展和应用不断产生新的治理对象。 从治理机制看，全球数字治理需要多层次、广泛的国际合作，传统全球治理机制不断增设新的数字治理议题，围绕数据、技术标准的新兴治理机制也在积极酝酿新规则、新规范。总体而言，目前存在两种推动全球数字治理的模式（见表2）。一是国家间合作模式，如联合国、二十国集团、世界贸易组织、亚太经合组织、金砖国家为代表的正式或非正式的多边组织，以全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 （CPTPP）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、数字经济伙伴关 系协定（DEPA）为代表的双诸边贸易协定，以美欧贸易和技术委员会、美日印澳四方安全对话为代表的新型协调机制等。二是以政府和社会团体、企业、学术机构对话合作的多利益攸关方模式。如国际电 信联盟（ITU）、国际电工委员会（IEC）等技术标准组织，国际互联网名称和地址分配组织（ICANN）等互联网资源分配组织、全球人工智能伙伴关系（GPAI）等技术和产业联盟等。 表2全球数字治理主要模式 来源：中国信息通信研究院 推进全球数字治理体系建设应综合考虑三对关系：一是数字全球化与发展不均衡。数字技术在加快生产要素跨境流动、优化国际分工和交换、促进经济共同繁荣的同时，也造成了国家间和各国内部新的发展不平衡。需在坚持数字技术推动全球化深入发展正确方向的同时，着力解决全球化过程中国家间和各国内部发展不平衡、不充分问题，实现数字经济发展红利全球合理分配。二是技术的正外部性和负外部性。数字技术创新应用在为人们带来福祉的同时，其发展方向、应用领域、运用方式具有不确定性，对个体人权和公共安全带来的影响，无法根据既往经验推断。需在鼓励数字技术创新应用，持续放大新兴技术福祉的同时，以积极的治理合作有效防范技术负外部性风险。三是监管模式差异性与国际规则一致性。各国因数字经济发展水平、政治制度、社会环境不同，采取了差异化的数字经济监管模式。全球数字治理既要最大程度凝聚共识、形成一致性规则，也要尊重各国国内 监管主权和需要，践行共商共建共享的全球治理观。 二、全球数字治理面临的新形势 （一）数字全球化深入推进，不平衡问题呼唤包容性治理 数字全球化深入推进，为全球复苏提供坚实支撑。一
