荷兰王国-阿鲁巴：技术援助报告；关于建立新基于规则财政框架的选项

技术援助报告 王国 荷兰阿鲁巴 新规则型财政框架的选项 2025年1月 准备工作完成 LesleyFisherMarcosPoplawskiRibeiroErvinPriftiSophiaWhyteGivans 编写部门 财政事务部 2025国际货币基金组织 本文件的内容构成国际货币基金组织工作人员向阿鲁巴王国（以下简称“CD收益人”）提供的专业技术建议，作为对其请求技术援助的回应。除非CD收益人明确反对此类披露，否则本文件（全部或部分）或其摘要可由国际货币基金组织向国际货币基金组织驻秘鲁执行董事、其他国际货币基金组织执行董事及其工作人员、以及其他CD收益人的机构或代理机构披露，并在其请求下，向世界银行工作人员、以及其他对技术援助有合法利益的援助者和捐赠者披露（见员工关于能力发展信息传播的操作指南本报告（全部或部分）的公布或披露，若涉及国际货币基金组织（IMF）以外的各方，包括但不限于受赠国CD机构或工具 、世界银行工作人员、其他技术援助提供者和对有合法兴趣的捐赠者，则需获得受赠国CD机构和IMF财政事务部门的明确同意。 国际货币基金组织，IMF出版物邮编：POBox92780 地址：华盛顿特区，美国，20090电话：T12026237430 传真：F12026237201 电子邮箱：publicationsIMForg网址：IMForgpubs 目录 前言7高管摘要第8页 建议10 I引言12 II国际经验与挑战16 III阿鲁巴的财政规则关键设计考虑因素19 A爱博鲁阿债务与GDP比率演化的概率方法19 B在盈余平衡规则下的债务锚定的赤字路径22 C在基础支出规则下的债务锚定赤字路径26 D模拟建议30 IV发展支持性预算机构31 A法律框架与制度安排31 B预算规则设计相关的财政管理问题34 C预算规则实施所需的财政管理前提38 D建议52 V结论54 箱子 1阿鲁巴当前财政框架14 2从该区域脱身的设计要素36 3财政规则中逃逸条款规定的例子（牙买加）36 4将财政规则转化为具体收入和支出政策的步骤40 5宏观财政单位的作用41 6巴哈马2023年公共财政法中的过渡性条款45 数字 1阿鲁巴宏观经济变量的发展12 2阿鲁巴财政收支演变13全球债务锚和运营限制的财政规则17 4阿鲁巴在宏观经济冲击下的估计中期债务锚点20 5阿鲁巴在宏观经济冲击下债务国内生产总值预测的演变21 6在当前预测下的初级平衡和债务路径24 7通过2035年实现收敛的债务和财政平衡路径25 8到2040年通过债务和财政平衡路径实现趋同26 9根据支出规则，假设到2035年债务锚定趋同的支出28 第10预算变量的路径在名义术语下保持支出规则恒定29 11在具有修正机制的基本支出规则下的财政变量路径29 第12页美国夏威夷的金融管理局法律法规第31页 13关键审计日期和财务报告的法律规定32 14现代预算流程的组成部分40 15财政平衡和公共债务预测误差42第16节公共支出预测误差第43节 17预算预测误差44 18风险影响热图46 19财务报告覆盖范围的逐步扩大50 表格 1宏观经济冲击下的债务GDP演进21 2债务与GDP之比持续低于阈值的概率22 3阿鲁巴符合财政规则实施的先决条件38 4GOA预算文件中的财政风险识别47 附件 1之前的技术援助报告56 缩写和首字母缩略词 金融服务年度财务报表 ATA阿鲁旅游局 AZV全民疾病保险 CAD中央审计部 CAft阿鲁大学金融监管 CBA阿鲁中央行哥伦比亚广播公司中央统计局 CCRIFSPC加勒比灾难风险保险设施分隔投资组合公司CG中央政府 COM部长会议 DEACI阿鲁经济事务、商业和工业部 DOF财务管理处 FPB财政政策与预算司 FRAT国际货币基金组织财政风险评估工具 FROC格林纳达财政责任监督委员会财务报表标准（Financia财lR政e风po险rti声ng明Standards） 国内生产总值（GrossD国om内e生sti产cP总ro值duct，简称GDP）GG一般政府 GOA阿鲁政府 HCT国际货币基金组织的企业部健康检查工具信息与通信技术（Inform信at息io和na通nd信C技o术mmunicationTechnology）IFMIS综合财务管理信息系统 LAft金融监督管理法 LVO《国家土地法》 MARUBA阿鲁经济预测模型中国媒体论坛（MEF）财经部 平均无故障时间（Mean中Ti期m预eB算e框tw架eenFailures）MTFF中长期财政框架 非政府组织（NonGove非rn金me融nt公al共O部rganizations） PFM公共财务管理 公私合作伙伴关系（Pub公lic私P合riv作at伙e伴Pa关rtn系erships）RAfT金融监管法 地中海区域国家（SIDS）小岛屿发展中国家SNA国民经济核算体系 国有企业国有企业 硅谷行（SiliconValle社yB会a保nk险）行 序言 应阿鲁财政和文化部长西奥玛拉马杜罗女士于2024年6月提出请求，国际货币基金组织财政事务部 （FAD）于2024年8月29日至11月1日组织了虚拟会议，准备了技术分析，并就阿鲁当局进行了虚拟演示。随后，该团队于2024年11月5日至12日进行了实地考察，以完成其分析工作，旨在协助阿鲁当局设计新财政规则。新财政规则目标是提高阿鲁公共债务可持续性，作为与荷兰王国签订议定书一部分，包括新法律，以偿还疫情期间提供优惠贷款。任务团队由莱斯利费舍尔女士（CARTAC）、索菲亚怀特吉文斯女士（FAD）、马克奥斯波普拉夫斯基里贝罗先生（负责人）和埃文普里尔蒂先生 （FAD）组成。 在访问阿鲁总理、尊敬伊夫琳韦弗克罗斯女士；阿鲁省长、尊敬JA阿尔芬索博克胡特；以及财政和文化部长期间，分析和发现得到了展示。国际货币基金组织（IMF）团队还与财政和文化部一些成员进行了会面，包括尼洛斯瓦恩（财政部长顾问）、米尔德雷德施文格勒（财政部长顾问）、德里克韦勒曼（财政部部主任）、露恩戈麦斯皮埃特斯（税务局部主任）、玛利亚迪克霍夫皮塔（经济事务、商业和工业部主任）、乔安科克（预算和财政事务负责人）、伊谢拉杰尔曼（经济学家）和路易斯帕里斯（国库主任）。这些发现也在与阿鲁中央行一次会议上得到了分享，包括普拉卡什蒙格拉（监督与执行执行董事）、瑞安R彼得森（经济政策与金融稳定部经理）、米利亚姆冈萨雷斯（执行董事）和吉安卡拉洛克罗斯（研究部经理）。还与乔治克罗斯、珍妮斯特龙普、玛里萨利哈曼（司法部）以及来自旅游部、金融监管委员会（CAft）、阿鲁旅游协会和阿鲁行协会团队进行了会议 。在一次特别听证会上，IMF团队还与阿鲁议会预算委员会成员进行了会面，包括议会预算委员会主 席米格尔曼苏尔。此外，在任务之前和期间，该团队还与荷兰负责起草和谈判新王国法律团队进行了虚拟会面，由英格穆尔德斯女士和其他荷兰外交部和财政部代表组成。 该任务表示对来自阿鲁和荷兰王国各个实体和机构高级官员、官员和员工提供卓越支持和合作表示衷心感谢。任务组还对马可阿雷纳先生（阿鲁IMF任务负责人）、奥尔加贝斯帕洛娃女士（阿鲁IMF桌面）、李雪莉女士（研究助理）和维瓦伊安帕萨里尼女士（FAD）提供杰出行政支持表示感谢。 这项任务由加勒比技术援助中心（CARTAC）资助。 执行摘要 公共债务管理是阿鲁一项关键政策目标，尤其是在其依赖旅游业和外部因素所带来经济脆弱性背景下。这些脆弱性在2008年全球金融危机之后十年里变得越来越明显，其间中央政府债务激增，到2019年超过了GDP70。COVID19大流行爆发进一步加剧了这些挑战，尖锐地凸显了阿鲁经济脆弱 性。大流行期间旅游业收入急剧下降导致公共债务显著激增，2020年总中央政府债务达到GDP1123 。然而，自那个峰值以来，公共债务已显著减少，主要受到财政紧缩措施和一项修订财政规则推动 ，旨在实现GDP至少1年度总体盈余，并计划到2040年将公共债务减少到GDP40。这种战略方法反映了阿鲁增强其财政弹性并确保未来可持续经济增长承诺。 近期宏观经济和财政动态改善为启动与荷兰修订贷款协议讨论铺平了道路。本次修订旨在实现两个主要目标：首先，确立一项新王国法律，以重新制定阿鲁财政规则；其次，通过降低利率至4以下，实施荷兰贷款重组。这样降低将大大减轻阿鲁债务服务负担，促进更大财务稳定，并使政府能够更有效地将资源分配到经济恢复和增长中。 在此背景下，阿鲁政府请求国际货币基金组织（IMF）能力建设（CD）任务团支持设计一套新财政规则和改进公共财务管理（PFM）。两项措施旨在提高阿鲁财政框架可信度。下一节中表格概述了从分析中得出关键建议，详细说明了特定主题、实施建议机构以及建议时间表；以下内容突出 了其中一些最重要建议，供考虑。 首先，一项关键建议是在确保与国际最佳实践一致同时简化现有财政规则。按照这一原则，该报告建议阿鲁只设立一到两项财政规则，取消与工资总额上限和意外收益分配相关条款。鉴于当前宏观经济格局和可能出现未来冲击，建议将公共债务目标设定为GDP50，以确保债务总额保持在70以下 。因此，阿鲁当局可以采用以GDP50为锚点中央政府债务，目标是在十年内即到2035年实现。将这一锚点纳入与新王国法律相关联法律中，将是两项建议财政规则中第一项。目前，阿鲁经济受制于GDP708债务水平，继续执行国际货币基金组织2024年基线预测中概述财政努力至关重要，以维持债务减少轨迹并成功达到拟定债务锚点。延长实现这一债务锚点时间表可能会增加对未来财政结果不确定性，特别是在考虑到该岛面临与气候变化、人口结构调整以及完善公共财务管理体系进展缓慢等方面重大风险。 其次，阿鲁在操作规则方面有多种选择，这些选择可以促进公共债务向2035年GDP50这一中期锚点收敛。为了协助当局，任务组分析了并校准了两种主要类型操作规则：初级平衡规则和支出规则 。在审查初级盈余规则时，我们基线模拟表明，初级盈余目标可以设定在GDP31至37之间，具体取决于实现债务锚（设定为2035年）时间表以及向这一固定初级盈余目标收敛期长度。或者，实施支出规则提供了另一个可行操作目标。这项规则将对阿鲁政府可以通过其预算过程和现金管理实践更有效地管理财政政策组成部分施加限制：支出。采用这样支出规则不仅将增强财政纪律，还能解决近年来观察到财政滑落初级来源，从而促进更大金融稳定，并确保财政政策与长期可持续性目标保持一致，前提是有一个可信中期财政框架正在实施。 第三，新财政规则将从以下几个关键组成部分中获益极大：（i）明确规定逃生条款，允许在应对特殊情况时具有灵活性，确保规则能够适应不可预见挑战；（ii）明确纠正机制，旨在解决偏离既定规则限制情况，提供一种结构化方法，以过渡回合规状态；（iii）建立国家财政委员会，该委员会将在债务锚定目标实现且王国法律某些条款不再适用时生效。 第四，为了提高财政规则和公共债务管理有效性，阿鲁应考虑实施一个更稳健中期财政框架（MTFF），以加强财政规划。本框架以既定债务目标为基础，将促进全面财政管理方法，使短期预算决策与长期经济目标之间协调性更强。通过增强其财政框架，阿鲁可以显著提高其公共财政透明度、 责任感和可持续性，最终为其公民和后代创造一个更健康经济环境。 同时，评估并加强财政司机构能力，以确保财政规则有效实施，这是至关重要。本评论将有助于确定对于有效执行可信中期财政框架（MTFF）至关重要能力建设和资源分配领域。此外，支持财政规则法律法规需要彻底审查，并应建立相关过渡安排，以确保与预算周期和其他公共财务管理制度（PFM）要求保持一致。另外，为了提高债权人信心并降低借贷成本，当局应通过改进沟通和发布与预算过程和财政政策相关文件和信息，进一步增加透明度。通过解决这些要素，阿鲁可以为可持续财政治理和经济韧性打下坚实基础。 除了即将到来表格中详细说明建议外，报告每一部分都提供了更多针对特定关注领域更细粒度建议。这些部分不仅概述了建议，而且还提供了支持其包含在下表中必要背景信息。 建