2025年《政府工作报告》学习与解读：宏观政策更加积极有为，助力实现5%左右增长目标

研究院 中银研究产品系列 《经济金融展望季报》 《中银调研》 《宏观观察》 《银行业观察》 《国际金融评论》 《国别地区观察》 作者：梁婧中国银行研究院 范若滢中国银行研究院叶银丹中国银行研究院刘晨中国银行研究院刘佩忠中国银行研究院 电话：01066594097 签发人：陈卫东 审稿人：周景彤联系人：刘佩忠 电话：01066596623 2025年3月7日2025年第09期（总第581期） 宏观政策更加积极有为，助力实现5左右增长目标 2025年《政府工作报告》学习与解读 2025年3月5日，李强总理在十四届全国人大三次会议上作《政府工作报告》，回顾了过去一年的工作，提出了2025年经济社会发展的总体要求、主要预期目标和政策取向，部署了十方面重点工作任务。面对国内外形势的最新变化，各项政策和任务部署更加务实、积极、有力，更加注重稳增长、惠民生、稳预期、增活力，明确提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚”“看准了就一次性给足，提高政策实效”，释放了持续推动经济持续回升向好的坚定决心。本篇解读重点关注经济目标、政策取向、扩大消费、新质生产力、对外开放、房地产市场等六方面。 对外公开 全辖传阅 内参材料 宏观政策更加积极有为，助力实现5左右增长目标 2025年《政府工作报告》学习与解读 2025年3月5日，李强总理在十四届全国人大三次会议上作《政府工作报告》 （以下简称《报告》），《报告》回顾了过去一年的工作，提出了2025年经济社会发展的总体要求、主要预期目标和政策取向，部署了十方面重点工作任务。面对国内外形势的最新变化，各项政策和任务部署更加务实、积极、有力，更加注重稳增长、惠民生、稳预期、增活力，明确提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚”“看准了就一次性给足，提高政策实效”，释放了持续推动经济持续回升向好的坚定决心。本篇解读重点关注经济目标、政策取向、扩大消费、新质生产力、对外开放、房地产市场等六方面。 一、设定2025年全年5左右增长目标兼顾了需要与可能 《报告》将2025年经济增长预期目标设定为5左右，并指出这一目标“综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能”。从现实需要看，一方面，这是稳就业、防风险的需要。2025年我国高校毕业生预计将达到1222万人，同比增加43万人，产业转型升级背景下就业的结构性矛盾仍然突出，就业形势仍面临不小的压力。从近两年的数据看，GDP每增长1个百分点拉动的新增城镇就业在230260万人，因此，5左右的增长目标将有助于稳定和扩大就业。另一方面，这是与中长期发展目标相衔接的需要。党的二十大报告提出到2035年“人均国内生产总值迈上新的大台阶， 达到中等发达国家水平”，若按人均GDP要达到2万美元以上进行测算，需要2025 2035年平均增速在4以上。若按2035年经济总量较2020年翻一番进行测算，2025 2035年平均增速需要在45以上。因此前期保持一定的经济增速，有助于为中长期发展奠定良好基础。 从可能性看，实现5左右的增长目标具备基础和条件。一是消费市场潜力大。我国中等收入群体规模较大，最终消费支出占GDP比重相对较低，2023年为568，低 于美国（813）、德国（743）、日本（754）、韩国（678）等其他主要经济体，商品消费仍有升级空间，服务消费潜力还待释放。二是投资有基础、有空间。我国居民储蓄率高于全球其他主要经济体，尽管近年来基础设施整体水平不断提升，但人均基础设施资本存量仍低于发达国家水平，且城乡、区域间不平衡不充分问题较为突出，未来基建投资向欠发达地区延伸仍有较大空间。三是产业转型升级在加快推进，在新能源等新兴行业领域的比较优势正在形成。四是去年以来出台的一系列稳增长政策效果持续显现，宏观政策空间仍较充足，2025年政策力度还会进一步加大。五是宏观调控的手段和经验也更加丰富，在急剧变革的外部环境中政策能保持定力又沉着应对，保证社会大局稳定。 二、宏观政策明显加力，进一步向民生消费领域倾斜 第一，财政政策持续加力、更加给力，着力提效稳增长。财政政策总体上延续了2024年9月中央政治局会议及12月中央经济工作会议的思路，具有力度大、节奏快、方式优等特点。在力度上，赤字率大幅提高，政策加力信号明显。一方面，狭义赤字率首次提高到“4左右”，为2008年本轮积极财政政策实施以来的最高水平，充分体现了政策持续加力推动经济回升向好的决心，为全社会注入了信心。另一方面，超长期特别国债、专项债等其他财政资金规模均明显扩大，广义赤字水平明显提高。综合考虑13万亿元的超长期特别国债、5000亿元特别国债、44万亿专项债，2025年广义赤字率为84左右，远高于2024年66水平。在节奏上，资金下达速度将进一步加快。2025年以来，在专项债“自审自发”试点扩容等政策利好下，专项债发行速度明显加快。截至2月25日，各地发行或拟发行专项债规模已超5900亿元，较上年同 期增加1900亿元左右。本次《报告》再次强调“要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出”。预计未来，专项债、超长期特别国债等各项财政资金都将提速下达，尽快发挥积极财政政策对经济的提振作用。在方式上，资金管理使用机制进一步完善，提高使用效率。针对当前存在的基建缺项目、专项债资金下发难度大，以及存量土地和商品房收储资金需求大、地方政府拖欠企业账款等问题，《报告》进一步扩大了专项债资金的使用范围，简化了使用流程，赋予地方政府更大主动权。一方面，《报告》 明确指出专项债可“重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等”，大大拓展了专项债使用范围。另一方面，《报告》明确提出“优化地方政府专项债券管理机制，实施好投向领域负面清单管理、下放项目审核权限等措施”，这些将减少项目申报审批时间，尽快推动专项债资金形成实物工作量，发挥稳定经济增长的作用。 第二，政策向民生消费领域倾斜导向更加清晰，实施方式更加科学有效。一是在政策发力方向上，以人为本的民生导向更加突出。本次《报告》单独增加一段“强化宏观政策民生导向”，并明确提出“经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费”“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民，支持支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环”。预计未来财政、货币、内需、产业等政策都将围绕惠民生、促消费、增后劲这个逻辑来展开，从稳定就业、促进居民增收减负等方面发力，形成民生改善、消费扩大、生产升级的良性循环，不断增强经济发展内生动力。二是在实施方式上，更加注重灵活性、时效性、一致性。当前日益严峻复杂多变的国内外形势，对宏观调控提出了更高要求。结合前期宏观政策调控中出现的问题，本次《报告》采用大量篇幅对未来如何打好政策“组合拳”进行了清晰阐述，具体可概括为灵活、及时、一致三个方面。灵活性方面，《报告》强调“根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”。及时性方面，《报告》提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”。一致性方面，《报告》要求未来“健全和用好宏观政策取向一致性评估工作机制”“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合，增强政策合力”。 三、把扩大消费摆在优先位置，政策更多转向促消费、惠民生 “有效需求不足，特别是消费不振”是我国经济面临的突出问题。与上年不同，本次《报告》将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为2025年政府工作任务之首，在宏观政策导向方面明确指出要将“经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费”。预计未来将通过实施提振消费专项行动，解决消费能力不足、优 质供给不足、消费环境有待改善等问题，释放更多消费潜力。 一是多渠道促进居民增收。《报告》指出“群众就业增收面临压力”，对居民就业收入问题给予了更多的关注。更加强调对弱势群体的支持，提出要“推动中低收入群体增收减负”。同时，还通过一系列完善社会保障的政策措施，解决居民消费的后顾之忧，包括提高城乡居民基础养老金最低标准20元，适当提高退休人员基本养老 金，发放育儿补贴，提高居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准30元和 5元等。 二是消费品以旧换新政策进一步加码。2024年消费品以旧换新政策的落地实施取得了积极效果，尤其是在8、9月份政策力度加码后，家用电器、汽车消费同比增速均出现明显提升，对整体社会零售品销售总额增长贡献度增强。2025年政策进一步加码，延续了补贴时间，扩大了补贴商品范围，加大了资金支持力度。《报告》提出“安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新”，支持资金较2024年翻倍。 三是推动商品与服务供给多元化。目前我国商品与服务部分领域供需缺口依然较大，供给同质化严重、质量不高，对居民消费意愿产生了一定的抑制作用。例如，我国婴幼儿照护服务覆盖人群有限，根据国家卫生健康委数据，中国3岁以下婴幼儿约 4200万，但入托率仅为55左右，供需缺口还很大。《报告》提出“扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给”“加快数字、绿色、智能等新型消费发展”，旨在多策略地丰富商品与服务供给，刺激新的消费增长点。 四是进一步改善消费环境。《报告》指出要“落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力”。近年来，“假期消费”对我国经济的贡献不断增强。2025年全国假日增加了2天，目前中国的法定节假日水平与全球平均水平相当，未来在休假安排上有望进一步优化。《报告》还提出要“健全县域商业体系”。我国下沉市场消费活力表现强劲，并且呈现出较好的消费升级态势。但下沉市场的商品和服务供给明显不足，导致购物体验与一、二线城市存在较大差距，商业综合体、大型商超、高端品牌专卖店、特色餐饮店等数量相对较少。县域商业体系建设是畅通城乡经济循环的关键举措，未来将进一步释放下沉市场消费潜力。 四、完善与新质生产力发展相适应的“科技人才产业”生态 近年我国新质生产力发展扎实推进，已成为经济发展的重要引擎。2024年，我国高技术制造业增加值增长89，较工业总体增速高31个百分点；高技术制造业和服务业投资增速分别为7和102，增速分别较固定资产投资高38和7个百分点。2025年春节期间DeepSeek横空出世，体现了我国在关键技术创新领域的重大潜力。本次《报告》将新质生产力、科技创新摆在十分重要的位置。 一是形成更加适应新质生产力发展的科技创新体系。2024年，我国在全球创新指数排名上升至11位，是十年来创新力提升最快的经济体之一，在全球百强科技创新集群数量、研发人员全时当量、高水平论文数量、PCT国际专利申请量等方面位居世界第一。同时，企业科技创新主体地位持续强化。据《2023年全国科技经费投入统计公报》，2023年企业占全社会研究与试验发展（RD）经费的比重达到777。本次《报告》围绕基础研发、科技成果转化应用等方面作出多项新部署，为科技创新赋能新质生产力发展提供了新的指引。针对基础研发，《报告》指出“探索国家实验室新型科研组织模式”“完善竞争性支持和稳定支持相结合的投入机制”“加强企业主导的产学研深度融合”等；针对科技成果转化，《报告》指出“推进职务科技成果赋权和资产单列管理改革”“加快概念验证平台建设”等；针对金融支持科技创新，《报告》指出“健全创投基金差异化监管制度，强化政策性金融支持”等。 二是形成更加适应新质生产力发展的人才培养体系。据《中国人力资本报告2024》，19852022年，全国劳动力人口的平均受教育年限从614年提升到1088年。 《报告》在“实施科教兴国战略”的基础上首次提出要“提升国家创新体系整体效能”，强调“一体推进教育发展、科技创新、人才培养，筑牢中国式现代化的基础性、战略性支撑”，进一步肯定了人才在驱动创新发展中的重要作用。同时，《报告》作出“推动义务教育优质均衡发展”“扩大高中阶段教育学位供给”“逐步推行免费学前教育”“普及心理健康教育”等部署，延续了《报告》强调的“强化宏