宏观观察2024年第56期（总第568期）：2024年中央经济工作会议精神学习与解读＊——更加积极有为的宏观政策将推动2025年经济稳定增长

Ω ＊对外公开 ＊＊全辖传阅 ＊＊＊内参材料 研究院 中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》 ●《中银调研》 ●《宏观观察》 ●《银行业观察》 ●《国际金融评论》 ●《国别/地区观察》 作者：梁婧中国银行研究院 范若滢中国银行研究院叶银丹中国银行研究院刘晨中国银行研究院刘佩忠中国银行研究院 电话：010-66594097 签发人：陈卫东 审稿人：周景彤联系人：刘佩忠 电话：010–66596623 2024年12月16日2024年第56期（总第568期） 更加积极有为的宏观政策将推动2025年经济稳定增长 ——2024年中央经济工作会议精神学习与解读＊ 2024年12月11-12日召开的中央经济工作会议 分析当前经济形势，部署2025年经济工作。本次会 议肯定了2024年经济工作取得的成绩，指出“经济运行总体平稳、稳中有进”，但也正视面临的困难与挑战，指出“外部环境变化带来的不利影响加深”“国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多”。面对国内外形势新变化，会议提出要统筹好市场与政府、供给与需求、新动能与旧动能、增量与存量、质量与总量五大关系，持续推动经济持续回升向好。为推动2025年经济稳定增长，宏观政策定调更加积极，九大重点任务中扩大内需的重要性进一步提升，对产业体系建设、高水平对外开放、重点领域风险化解等领域也进行了针对性部署。 更加积极有为的宏观政策将推动2025年经济稳定增长 2024年12月11-12日召开的中央经济工作会议（以下简称“本次会议”）分析 当前经济形势，部署2025年经济工作。本次会议肯定了2024年经济工作取得的成绩，指出“经济运行总体平稳、稳中有进”，但也正视面临的困难与挑战，指出“外部环境变化带来的不利影响加深”“国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多”。面对国内外形势新变化，会议提出要统筹好市场与政府、供给与需求、新动能与旧动能、增量与存量、质量与总量五大关系，持续推动经济持续回升向好。为推动2025年经济稳定增长，宏观政策定调更加积极，九大重点任务中扩大内需的重要性进一步提升，对产业体系建设、高水平对外开放、重点领域风险化解等领域也进行了针对性部署。 一、财政货币协同加力，超常规逆周期调节力度凸显 在外部压力加大、内部困难增多的背景下，2025年逆周期调控政策发力加码的必要性进一步提高。12月9日召开的中共中央政治局会议首次提出“加强超常规逆周期调节”，本次会议财政、货币政策的相关表述均体现了未来政策加码的信号。 财政政策方面，定调由“积极”转为“更加积极”，赤字率有望高于3.5%。在发力方式上，预计中央政府加杠杆将成为更加积极财政政策的主要抓手。当前中国中央政府仍有较大加杠杆空间，截止2024年二季度，中国中央政府杠杆率为24.6%，大幅低于日本(219.1%)、美国(114.1%)、德国(62.4%)等主要经济体。在发力力度上，财政政策定调由以往的“积极”加码为“更加积极”，并明确提出要“提高财政赤字率”“增加发行超长期特别国债”“增加地方政府专项债券发行使用”，预计2025年赤 字、特别国债、专项债这三大财政政策工具都将加码，赤字率或将明显高于2024年3%的水平，达到3.5%至4%的水平；新增发行超长期特别国债规模有望达到2万亿元左右，较2024年翻倍；新增地方政府专项债规模有望达到4.5万亿元左右，较2024年 增加6000亿元左右。在发力方向上，财政支出将进一步向民生、消费领域倾斜。在优化财政支出结构的部署中，本次会议直接提出“惠民生、促消费、增后劲”，而上年 中央经济工作会议的表述为“强化国家重大战略任务财力保障”，这充分体现了在当前及未来一段时间内，财政政策发力方向将更加侧重民生、消费领域。此外，本次会议还特别提出要“制定促进生育政策”“发展社区支持的居家养老，扩大普惠养老服务”等，预计未来生育、养老等民生领域将成为财政发力重点。 货币政策方面，结束十余年“稳健”基调，转为“适度宽松”。本次会议明确提出要“实施适度宽松的货币政策”，这标志着货币政策结束了2010年以来长达十余年 的稳健定调。本次会议还明确提出要“适时降准降息”。预计2025年降准降息的节奏和力度将综合考虑支持实体经济需求和金融机构的承受能力，同步加大对金融机构负债端的支持力度。降准方面，考虑到2025年政府债券将加大供给，信贷投放继续修复，以及为金融机构提供长期稳定的低成本资金等因素，市场机构普遍预计降准力度将超过1个百分点。降息方面，2025年，稳经济是头等要务，预计降低实体经济融资成本仍将是货币政策主要方向。此外，本次会议对物价着墨也明显增加，例如，提出“着力实现增长稳、就业稳和物价合理回升的优化组合”“保持就业、物价总体稳定”等。2024年三季度货币政策执行报告强调“把促进物价合理回升作为把握货币政策的重要考量”。预计2025年推动物价温和回升在货币政策以及宏观政策考量中的重要性都将明显提高。同时，欧美主要经济体已经陆续启动降息，这为中国保持较低利率水平营造了更为适宜的外部环境。 二、将“全方位扩大国内需求”作为重点任务之首，宏观政策重心更加倾向需求端 本次会议将“全方位扩大国内需求”作为2025年重点任务的首位，预计2025年宏观政策的重心或将从供给端向需求端倾斜。因为内需不足是当前中国经济的突出问 题，再考虑到特朗普上台后外部环境不确定性加大，扩大内需的重要性将进一步提升。 消费方面，预计2025年将有更多、更有力的促消费政策出台。一是提高居民收入水平，加大对特定群体的支持力度。本次会议更加强调对弱势群体的支持，会议提出“实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级。 适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”以及“促进重点群体就业”。二是“两新”政策进一步加码。2023年中央经济工作会议提出“推动大规模设备更新和消费品以旧换新”，本次会议进一步提出“加力扩围实施‘两新’政策”。2024年“两新”政策的落地实施取得了积极效果，尤其是在8、9月份政策力度加码后，10月份家用电器、汽车消费当月同比增速分别为39.2%和3.7%，分别较8月份提高了35.8和11个百分点。预计未来“两新”政策的覆盖范围有望进一步扩大，并保持较大的资金支持力度。三是推动商品与服务供给多元化，进一步释放消费潜力。产品与服务供给同质化严重、质量不高，也对居民消费意愿产生抑制作用。本次会议提出“创新多元化消费场景，扩大服务消费”“积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济”，旨在多策略地丰富商品与服务供给，刺激新的消费增长点。 投资方面，重点是提高投资效益。本次会议“提高投资效益”的表述更加重视投资的效益、质量，而非规模、增速。这需要在优化投资结构、明确资金投向等方面下功夫。会议提出“更大力度支持‘两重’项目”“及早谋划‘十五五’重大项目”“大力实施城市更新”，指明了未来财政支出投向的重点领域。 三、加快以科技创新引领新质生产力发展 在产业发展方面，本次会议提出“建设现代化产业体系”，继续强调科技创新的重要性，从具体部署看主要有三方面。 一是强化新质生产力发展的基础支撑。会议基本沿袭了上年经济工作会议和二十届三中全会的精神，会议指出“加强基础研究和关键核心技术攻关，超前布局重大科技项目”“加强国家战略科技力量建设”。这与复杂严峻的国际形势密切相关。2025年全球政经格局不确定性仍在加剧，特朗普再次当选美国总统后，或将继续推动与中国在高科技领域的“脱钩断链”，强化现有制裁措施并扩大制裁范围。与此同时，国内在基础研究和关键核心技术攻关方面仍有待完善。2021年，我国基础研发占总研发 支出比重为6.5%1，远低于美国（14.8%）和日本（12.7%）；世界知识产权组织测算的创新投入分数2来看，我国近年来与美国、日本仍有不小差距（图1）。此外，会议也强调传统产业转型升级和新兴产业培育壮大相结合，指出“开展‘人工智能+’行动，培育未来产业”“积极运用数字技术、绿色技术改造提升传统产业”。 图1：主要国家基础研发占总研发支出比重和创新投入指数情况 8020% 6015% 4010% 205% 00% 20112012201320142015201620172018201920202021 中国:基础研发占总研发支出比重（右轴）美国:基础研发占总研发支出比重（右轴）日本:基础研发占总研发支出比重（右轴）创新投入指数:中国（左轴，分） 创新投入指数:美国（左轴，分）创新投入指数:日本（左轴，分） 资料来源：OECD，世界知识产权组织 二是以应用为导向，加快场景示范推广力度。会议明确指出“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动”。颠覆性技术突破和新赛道、新产业的发展，离不开应用场景的支撑和市场需求的拉动，但是目前部分新兴技术、产业应用场景供给仍有待扩充。据《2024年中国新质生产力产业发展趋势报告》3，当前5G应用场景尚未大规模爆发，很多应用领域还处于起步或小规模试点阶段。据凯捷数据，截至2023年，中国制造企业的人工智能应用普及率尚不足11%，远低于欧洲（30%）、日本（30%）和美国（28%）。 三是加快破解制约当前新兴产业发展的痛点问题。本次会议聚焦当前新质生产力 1据国家统计局数据，2022年我国基础研究经费占R&D经费比重为6.57%，考虑到OECD目前披露的其他国家数据仅更新至2021年，因此本文统一选取2021年数据比较。 2创新投入指数由五个分项组成，涵盖了推动和促进创新活动的经济要素，分别是：制度、人力资本和研究、基础设施、市场成熟度、商业成熟度。 321世纪新质生产力研究院，《2024年中国新质生产力产业发展趋势报告》，2024年12月12日。 发展的堵点难点作出具体部署，科创类企业具有规模小、资产轻、风险高等特点，针对其面临的融资难问题，会议指出“健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本”；针对新兴产业投资“潮涌现象”以及部分政府招商引资政策不健全等导致的过度竞争问题，会议明确“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为。” 四、稳步扩大制度型开放，拓展开放新维度、增强外贸新活力 受益于全球贸易复苏和我国产品竞争力提升，2024年我国出口整体保持较快增长， 1-11月出口金额累计同比增长5.4%，增速较上年同期加快10.7个百分点，对经济增长 起到重要支撑作用。展望2025年，全球环境不稳定不确定性因素增多，美西方国家可能采取更激烈的贸易政策，例如普遍加征进口商品关税、取消中国最惠国待遇和限制从“渠道国”运送货物等新一轮贸易限制措施。这不仅将影响我国直接和间接商品贸易，并有可能再度掀起贸易保护主义浪潮，给全球贸易发展前景蒙上阴影。面对复杂多变的全球环境，本次会议更加强调贸易政策重要性，在强化各领域政策协调配合中增加了贸易政策，提出“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合”，统筹把握内外部发展的机遇与风险。 一是以自由贸易试验区为重要抓手，加快贸易改革政策落地。本次会议提出，“有序扩大自主开放和单边开放，稳步扩大制度型开放，推动自由贸易试验区提质增效和扩大改革任务授权，加快推进海南自由贸易港核心政策落地”。近年来，我国自由贸易实验区改革持续推进，各类综合保税区对支持外贸发展起到重要作用。2022年，全国以保税物流方式进出口规模占总值比重达到12.6%，其中江苏、广东、天津、海南等地这一比重分别达到10.6%、16.5%、19.4%和32.4%，保税贸易方式作用凸显 （图2）。未来将进一步扩大自由贸易试验区授权，加快以人才、企业税收优惠和各类产品“零关税”为代表的税收政策，以自由贸易港自由化便利化为代表的贸易政策，以放宽市场准入、完善信用监管为代表的投资政策以及以外汇收支便利化为代表的金融政策等核心政策深化落地，强化自由贸易港作为吸引外资外贸的“桥头堡”作用。依托