核心结论
历史上，我国大致经历四轮可能具有“超常规”性质的财政扩张，分别是1998-2004年、2008-2012年、2016年和2020年。这几次“超常规”的财政政策有一些共性：
- 一般预算赤字率明显提升，接近或突破3%的上限。
- 可能会发行特别国债或加大特别国债力度。
- 广义赤字率显著扩张。
展望2025年财政政策，我们认为财政政策的“超常规”可能体现在“力度”和“方向”两个层面：
政策力度上：
- 一般预算赤字率提高到3.5%-4.0%，达到上限的概率较大。
- 广义财政赤字率将明显增加，乐观情形下将超过8.7%，较2024年增加1.9个百分点以上。
政策方向上：
- 在居民消费率低迷的情况下，需要提高政府消费率，增量政策逐渐向居民部门倾斜。
- 加力扩围实施“两新”政策，消费电子产品有望纳入补贴范围，补贴力度有望加大。
- 加强社会保障力度，增加城乡居民基础保障有望成为本轮政策为中低收入群体增收减负、释放消费潜力的重要抓手。
- 生育补贴有望在全国范围内落地，一孩有望被纳入补贴范围，逐步形成一孩、二孩、三孩及以上的差异化补贴制度。
过去几轮财政扩张回顾
- 1998-2004年：从“适度从紧”到“积极”的财政政策，主要措施包括发行2700亿元特别国债和增发1000亿元国债并追加赤字，一般预算赤字率接近3%。
- 2008-2012年：从“稳健”到“积极”的财政政策，主要措施包括实施4万亿投资计划，一般预算赤字率较上年增加2.2个百分点，并对社会保障和就业、中低收入群体、家电汽车消费等进行补贴。
- 2016年：从“有力度”到“加大力度”的财政政策，预算赤字达到2.18万亿元，赤字率提高到3%，广义财政赤字率约为3.5%。
- 2020年：从“加力提效”到“更加积极有为”的财政政策，一般赤字率突破3%的上限，发行1万亿特别国债，新增专项债额度较上年增加1.6万亿，广义财政赤字率达到8.4%。
本轮超常规逆周期的体现
- 财政政策的力度：
- 一般预算赤字率可能较2024年提高0.5-1个百分点，乐观情形下达到4.0%。
- 广义财政赤字率乐观情形下将超过8.7%，较2024年增加1.9个百分点以上。
- 财政政策的方向：
- 加力扩围实施“两新”政策，消费电子产品有望纳入补贴范围，补贴力度有望加大。
- 加强社会保障力度，提高城乡居民基础养老金和医保财政补助标准。
- 生育补贴有望在全国范围内落地，一孩有望被纳入补贴范围，逐步形成一孩、二孩、三孩及以上的差异化补贴制度。
风险提示
- 对“超常规”的理解存在偏差。
- 财政扩张不及预期。
- 补贴政策的力度和范围不及预期。
- 外部风险加剧。
- 汇率掣肘逆周期政策扩张。
