房地产行业报告：重启土储专项债，存量用地加速去库存

证券研究报告 2024/12/31 房地产行业深度研究报告 房地产行业报告—— 重启土储专项债，存量用地加速去库存 证券分析师：分析师登记编号： 证券分析师：分析师登记编号： 徐超S1190521050001 戴梓涵S1190524110003 报告摘要 一、拿地开工率低，中央出台支持盘活存量闲置土地相关政策。2021年房地产行业下行周期中，民企大量退出土地市场，城投起到拖底作用，但开发能力较弱。5月17号国务院政策例行吹风会提及“支持地方政府从实际出发，酌情 以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地”。随后，自然资源部及国家发改委出台了一系列关于妥善处置闲置存量土地的政策措施。 二、时隔五年重启土储专项债，加快消化存量土地。11月11日，自然资源部公布了《关于运用地方政府专项债券资 金收回收购存量闲置土地的通知》，为收购土地提供了具体的指导策略。土储专项债起于2017年，2019年9月停止发 行。专项债收购存量土地有助于减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。 三、多地公开征集收回收购存量闲置土地。目前多地发布公告公开征集收回收购存量闲置土地，包括安徽省淮北、 池州市，四川省遂宁、自贡市，以及金沙县、永福县等地，以三四线城市及县城为主。 四、地方政府“收储”存量房案例。广州收回收购三幅未开发闲置土地。今年下半年以来，越秀先后发布三则公告， 广州市土地开发中心收回/收储白云区广龙地块、番禺区暨南大学北侧地块以及大干围地块。政府拟收购华侨城武汉 洪山区TOD项目地块。天津市东丽区土整中心收购天津津投城市开发沙柳北路地块。岳阳市土地储备中心收购华升股份控股子公司地块。 五、收回收购土地面临的挑战。抵押债权关系复杂，土地价格下跌预期，回收定价存在一定矛盾。 六、投资建议。目前我国房地产市场供求关系已发生根本变化，5月17日国务院会议提及支持地方政府收回、收购闲 置存量住宅用地后，11月重启土地储备专项债，在资金方面给予地方政府收回收购土地重要支持。我们认为随着专 项债政策工具的推出，有助于改善房企资金状况，提高经营能力，加快盘活存量土地，从土地端对于房地产市场止跌回稳起到推动作用。目前多地积极响应政策，发布公告公开征集收回收购存量闲置土地，但多数为三四线城市及县城，部分地区也有政府收回收购企业存量土地落地。考虑到收回收购土地仍面临抵押债权关系、定价等方面的问题，后续政策效果有待进一步观察，建议关注相关地方国企及开发商。 七、风险提示：房地产行业下行风险；个别房企信用违约风险；房地产政策落地进程不及预期 目录 1、拿地开工率低，中央出台支持盘活存量闲置土地相关政策 2、时隔5年重启土储专项债，加快消化存量土地 3、多地公开征集收回收购存量闲置土地 4、地方政府收购土地案例 5、收回收购土地面临的挑战 6、投资建议 7、风险提示 城投托底城市土地，开工率较低，闲置土地较多。 2021年房地产行业下行周期中，民企大量退出土地市场，城投起到拖底作用，但开发能力较弱。 据克而瑞数据，从2021年至2024年5月，重点监测的30个重点一二线城市成交的含宅用地中，有46%的地块由城投公司竞得（含合作拿地）； 2021年至今，地方国企、央企、民企和城投拿地项目中全部开工的地块仅为73%/65%/41%/20%，加上部分开工的地块，总体开工率分别为78%/72%/44%/22%； 图表1：2021年-2024年各类房企拿地后开工率对比 资料来源：克而瑞，太平洋证券 图表2：城投拿地项目按地块位置、拿地方式分类开工率（按幅数） 资料来源：克而瑞，太平洋证券 今年以来，中央会议多次出台支持盘活存量闲置土地相关政策。5月17号国务院政策例行吹风会提及“支持地方政府从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地”，其中包括两条线：一条线是严格依法处置闲置土地，另一条线是加大对存量土地盘活利用的支持力 度。随后自然资源部及国家发改委出台了一系列关于妥善处置闲置存量土地的政策措施。 图表3：中央出台土地“收储”相关政策 时间 会议/部门 具体内容 2024年4月30日 中央政治局会议 统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施 2024年5月17日 国务院政策例行吹风会 自然资源部相关负责人表示，准备出台妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施，支持地方政府从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地，帮助企业解困。自然资源部正和有关部门研究如何盘活利用已出让未开发土地的政策，支持地方政府收回、收购闲置土地。在“如何收地”方面设置了准线：须是非企业自身原因造成闲置或者土地局部未开发，且企业无力 2024年6月25日 自然资源部 继续开发、也难以转让的土地。若是企业原因导致超期未动工两年以上的土地，政府应依法无偿收回。收回闲置土地的关键在于土地收购的价格标准。自然资源部拟建议，可以参照市场评估价格，也可参照原地价款、利息及经审计的开发建设直接投入，确定补偿标准。对于收地资金，自然资源部计划通过专项债券为地方政府提供资金支持，但要求地方政府量力而行，坚决避免新增地方政府隐性债务。 2024年9月26日 政治局会议 要对商品房建设严控增量、优化存量、提高质量，并支持盘活存量闲置土地。 2024年10月12日 国新办新闻发布会 财政部：允许专项债券用于土地储备确有需要的地区可以用于新增土地储备项目关于专项债用于土地储备，主要是支持各地结合实际情况，与存量土地的业主企业合理确定收购价格，妥善处理回收存量土地涉及的债权债务关系，合理确定专项债券项目内容和地块范围，及时安排债券发行和支出，提高土地资源的利用效率和债券资金的使用效益。我们考虑优先回购企业无力开发或者不愿 2024年10月17日 国新办新闻发布会 继续开发、尚未动工建设的住宅、商服用地，及时匹配专项债券等资金。我们还将会同相关部门，研究设立收购存量土地专项借款，作为专项债券的补充，中国人民银行提供专项再贷款支持。对于收回来的土地，再次组织供应用于房地产的，我们将严格把控。市场确有需求的，才可以优化条件、精准投放，但必须控制在收回收购总量的一定比例之内。 资料来源：中国政府网等，太平洋证券 时隔五年重启土储专项债，给予资金支持，加快消化存量土地。11月11日，自然资源部公布了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，为收购土地提供了具体的指导策略。 图表4：《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》主要内容 类别 具体内容 收购目的 减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。 实施主体 使用专项债券资金用于收回收购土地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。 收购流程 市、县自然资源主管部门要依托土地市场动态监测监管系统中的处置存量闲置土地清单摸清底数，根据需要向社会发布收回收购土地征集公告，综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定拟收回收购意向地块和时序安排，分批纳入土地储备计划，优先申报使用专项债券。 收购标的物范围 优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。 收购价格 土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度，经与土地使用权人协商一致并经公示无异议后，报市、县人民政府批准确认。 收回来后的用途 收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。 资料来源：中国政府网，太平洋证券 时隔五年重启土储专项债，给予资金支持，加快消化存量土地。 土储专项债起于2017年，2019年9月停止发行。2017年5月，财政部启动了土储专项债的发行，用 于支持地方政府依法用于收购、置换、回收等方式取得土地，随后7月14日，北京发行了全国首批 土储专项债；2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”，之后各地停止了土储专项债申报和发行。 图表5：专项债用于土地储备相关政策 时间文件/会议具体内容 图表6：土储专项债发行规模 土储专项债发行规模（亿元） 2016年 2月2日 《关于规范土 地储备和资金管理等相关问题的通知》 土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省 8000 7000 5905 6765 （财预（2016）级政府代发地方政府债券筹集资金解决。 4号） 6000 2017年 5月16 日 2019年 9月4日 2020年 7月27 日 《地方政府土地储备专项债券管理办法 （试行）》 国务院常务会议 《关于加快地方政府专项债发行使用有关工作的通知》 正式推出土地储备专项债券，对其发行主体、偿债资金来源、预算管理、监督管理等进行规范。体现项目收益与融资自求平衡的理念，落实市县政府管理责任。 专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。 严格新增专项债券使用负面清单，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。 5000 4000 3000 2000 1000 0 2425 2017 2018 2019 资料来源：地方政府网，太平洋证券资料来源：证券时报，太平洋证券 时隔五年重启土储专项债，给予资金支持，加快消化存量土地。 土地出让金收入占政府性基金预算收入比例超过80%，截至2024年11月，地方本级土地出让收入累 计同比下降22.4%，地方政府财政压力较大，对于房企而言，2022年以来房地产开发企业到位资金持续恶化，盈利能力变差。此次重启土储专项债有助于减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。 图表7：地方土地收入和政府性基金收入情况 图表8：全国房地产开发企业到位资金 100000 80000 60000 40000 20000 0 地方本级土地出让收入地方本级政府性基金收入 地方本级土地出让收入同比地方本级政府性基金收入同比80 60 40 20 0 -20 2016/2 2016/7 2016/12 2017/5 2017/10 2018/3 2018/8 2019/1 2019/6 2019/11 2020/4 2020/9 2021/2 2021/7 2021/12 2022/5 2022/10 2023/3 2023/8 2024/1 2024/6 2024/11 -40 资料来源：Wind，太平洋证券 250000 200000 150000 100000 50000 0 房地产开发资金来源房地产开发资金来源同比 资料来源：Wind，太平洋证券 30 20 10 0 -10 -20 -30 多地纷纷发文推进收回收购闲置土地。目前多地发布公告公开征集收回收购存量闲置土地，包括安徽省淮北、池州市，四川省遂宁、自贡市，以及金沙县、永福县等地，以三四线城市及县城为主。 图表9：多地发布公告公开征集收回收购存量闲置土地 日期 城市 区域 文件 2024年11月15日 四川省遂宁市 遂宁市安居