全国人大常委会债务置换新闻发布会全面解读：统筹兼顾政策落地与预期管理

作者：简奖平冯祖涵 邮箱：research@fecr.com.cn 统筹兼顾政策落地与预期管理 ——全国人大常委会债务置换新闻发布会全面解读 1《. 浅析地方政府专项债作项 摘要 2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议批准了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》。上述议案与当日下午的全国人大常委会新闻发布会，引起了市场高度关注。在市场讨论的“6万亿元”“10万亿元”或者“12万亿元”等关键词背后，还有很多重要关注点值得进一步探讨。为了全面、深入地理解上述议案与本次发布 目资本金》，2024.11.13 会释放的相关信息，本文从六个方面进行了分析，旨在为读者提供更多参考。 首先，本文通过引用《中华人民共和国预算法》及其实施条例等相关法律法规，详细地解释了地方政府债务限额管理相关要求和增加地方政府债务限额的决策程序。 其次，本文对隐性债务的定义以及财政部之前明确的“城投公司债务在 2015年新预算法实施后不再属于政府隐性债务”相关话题进行了探讨。文章 进一步详细阐述了新一轮隐债置换的方案，包括新增6万亿元地方债务限额 用于隐债置换、连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债等具体措施，以及这些措施预期将带来的隐债余额大幅减少和利息支出节约等积极效果。 第三，本文解释了盘活往年结存政府债务限额的含义、目的及其可能的审批流程。盘活结存债务限额是缓解财政压力、优化债务结构的重要手段之一，通过合理利用这部分资源，可以为地方政府提供更多的资金支持，促进经济发展和社会稳定。本文还分析了盘活结存债务限额的驱动因素，并指出这一措施在当前的宏观经济形势下具有特别重要的意义。 第四，本文反驳了债务置换无法有效促进经济增长的观点，强调了其在降低债务风险、节约利息支出及增强地方发展动能等方面的积极作用。通过债务置换，地方政府可以优化债务结构，降低债务成本，减轻偿债压力，将更多资金用于基础设施建设、民生改善、消费激活、科技创新等领域。 第五，本文分析了新一轮隐债置换对城投公司信用利差和债务规模的潜在影响。新一轮隐债置换或将有助于降低城投公司的融资成本，但具体影响还需根据市场反应和政策实施效果进一步观察。 最后，结合财政部蓝部长释放的强烈政策预期管理信号，文章展望了未来的财政政策空间，包括提升财政赤字空间、扩大专项债券发行规模及用途等。相关数据测算显示，这些措施将为地方政府提供更多的资金支持，能够在促进基础设施建设、民生改善、科技创新等领域的发展上发挥积极作用。 2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议闭幕会，表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》（以下简称《增加债务限额置换隐债议案》）的决议。这一议案与当日下午全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会，引起了市场高度关注。在市场上热议的“6万亿元”“10万亿元”或者“12万亿元”关键词背后，依然还有很多要点值得关注与进一步分析。为了更加全面、深入地理解《增加债务限额置换隐债议案》与本次新闻发布会释放的相关信息，本文拟从如下六方面的关注点来进行探讨分析。 一、关注点1：地方政府债务限额管理相关法律法规有哪些，增加限额的决策程序又是怎样？ 1.地方政府债务限额管理相关法律法规 《中华人民共和国预算法》（2018年版，简称《预算法》）第35条明确：（1）经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。（2）举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准；省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。（3）举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。（4）除前述规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。 《中华人民共和国预算法实施条例》（2020年版）第43条至第45条，对《预算法》的相关规定进行了细化和补充，进一步明确了地方政府债务限额管理的具体要求和操作程序，其主要内容包括：（1）地方政府债务余额实行限额管理。各省、自治区、直辖市的政府债务限额，由财政部在全国人大或者其常委会批准的总限额内，根据各地区债务风险、财力状况等因素，并考虑国家宏观调控政策等需要，提出方案报国务院批准。各省、自治区、直辖市的政府债务余额不得突破国务院批准的限额。（2）预算法第35条中所称地方政府举借债务的规模，是指各地方政府债务余额限额的总和，包括一般债务限额和专项债务限额。一般债务是指列入一般公共预算用于公益性事业发展的一般债券、地方政府负有偿还责任的外国政府和国际经济组织贷款转贷债务；专项债务是指列入政府性基金预算用于有收益的公益性事业发展的专项债券。（3）省、自治区、直辖市政府财政部门依照国务院下达的本地区地方政府债务限额，提出本级和转贷给下级政府的债务限额安排方案，报本级政府批准后，将增加举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。接受转贷并向下级政府转贷的政府应当将转贷债务纳入本级预算管理。使用转贷并负有直接偿还责任的政府，应当将转贷债务列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，简称“国发43号文”）明确提出对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，强调要把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，并要求建立债务风险预警和应急处置机制。国发43号文强调，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额；地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。 此外，《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）、《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）、《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）和《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预[2017]35号）等文件，对地方政府债务限额管理相关的具体操作流程、预算编制和批复、债务资金使用和偿还等方面进行了详细规定。 2.增加地方政府债务限额的相关要求与决策程序 《预算法》第67条和第69条规定：（1）中央预算和地方各级预算，在执行中出现需要增加举借债务数额的，应当进行预算调整。（2）在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案；预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。（3）国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。 （4）中央预算的调整方案应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。 根据11月8日人大常委会新闻发布会上的信息，本次《增加债务限额置换隐债议案》的决策程序大体如下：第一步：9月26日，中央政治局会议强调，要抓住重点、主动作为，有效落实存量政策，加力推出增量政策， 进一步提高政策措施的针对性、有效性，努力完成全年经济社会发展目标任务。 第二步：为贯彻落实党中央决策部署，国务院提出增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，提请全国人大常委会审议批准。 第三步：全国人大财政经济委员会对议案进行初步审查，提出财经委审查结果报告。 第四步：十四届全国人大常委会第十二次会议举行全体会议，听取财政部部长蓝佛安受国务院委托对议案作的说明，全国人大财经委作了审查结果报告的汇报，人大常委会依法进行审议。 第五步：人大常委会组成人员认为，国务院提出增加地方政府债务限额置换存量隐性债务，是贯彻落实党中央决策部署的重要举措，对于有效防范化解地方政府债务风险，保障地方财政平稳运行，支持推动高质量发展，具有重要意义，赞成提请本次常委会会议表决通过。最后，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过该议案。 在议案通过后，根据全国人大常委会的决议，国务院会按照程序下达分地区的地方政府债务限额。这一过程通常涉及财政部等相关部门的配合。地方政府在获得债务限额后，会依法发行地方政府债券，用于置换存量隐性债务。此外，在地方政府债务限额的实施过程中，各级人大及其常委会会依法进行监督，确保地方政府债务管理规范、透明、可控。 二、关注点2：什么是隐性债务，城投公司债务是否为隐性债务，这新一轮隐债置换如何推进，预计结果如何？ 1.什么是隐性债务？ 2018年8月，未公开发布的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27 号，以下简称“中发27号文”），对地方政府隐性债务进行了界定。根据其他渠道公开信息所引述的中发27号文中的定义，地方政府隐性债务指的是地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。 地方政府隐性债务主要包括1： （1）地方政府（含政府部门和机构）、国有企事业单位等举借，约定由财政资金偿还的债务。 （2）地方国有企事业单位等举借，由政府提供担保的债务。 （3）地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等过程中，通过约定回购本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。 2.城投公司债务是否为隐性债务？ 根据财政部官网2016年12月5日披露的信息2，财政部有关负责人就地方政府债务问题答记者问时表示：“目 前我国地方政府债务的范围，依法是指地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。新预算法实施以后，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。” 由此可见，2015年1月1日新预算法实施后，城投公司新增举债依法应不属于政府债务。 根据企业预警通数据，城投平台有息债务从2014年末的16.53万亿元增加至2023年末的61.47万亿元，净增 44.94万亿元。如严格按照上述财政部有关负责人员的解释，至少这新增的44.94万亿元城投公司债务，是无法计入财政部定义的地方政府隐性债务的。 表1：城投平台有息债务增长情况（2014-2023年） 序号 地区名称 2014年末城投平台有息债务(亿元) 2022年末城投平台有息债务(亿元) 2023年末城投平台有息债务(亿元) 2023年末较2014年末城投平台有息债务净 增额（亿元） 1 广东省 8391.83 25156.1 28716.99 20325.16 2 江苏省 24839.19 84828.21 95973.15 71133.96 3 山东省 6449.3 41202.41 47428.12 40978.82 4 浙江省 12423.07 60174.64 73342.86 60919.79 5 河南省 4442.75 22210.83 25672.54 21229.79 6 四川省 7821.74 45264.08 53330.62 45508.88 7 湖北省 7349.57 24728 27678.71 20329.14 8 湖南省 7348.86 24080.7 26069.96 18721.1 9 上海市 6594.05 9257.73 10231.33 3637.28 10 河北省 3269.12 11349.34 13121.77 9852.65 11 福建省 4282.99 12779.64 14393.19 10110.2 12 北京市 7277.42 12336.88 13392.97 6115.55