2024年9月人大常委会点评：人大常委会过后的增发国债前景

2024年9月人大常委会点评 人大常委会过后的增发国债前景 2024年09月13日 分析师：陶川 执业证号：S0100524060005 邮箱：taochuan@mszq.com 研究助理：钟渝梅 执业证号：S0100124080017 邮箱：zhongyumei@mszq.com 事件：十四届全国人大常委会第十一次会议于2024年9月10日上午在北京人民大会堂举行第一次全体会议。审议国防教育法修订草案、统计法修正草案等。 9月的人大常委会审议了延迟退休改革而非增发国债，我们认为这既有些意料之外，也在情理之中。说意料之外，是因为对于下半年的增量政策，市场习惯性用去年10月的增发国债来线性外推；说情理之中，是因为适值三中全会的召开，7月政治局会议提出了“充分发挥经济体制改革的牵引作用，及时推出一批条件成熟、可感可及的改革举措”，延迟退休年龄改革无疑是对此的及时响应。然而，在当前公共财政收支依然存在1.98万亿元缺口的背景下，关于增发国债乃至上调赤字的悬念并未完全消散。 就这一悬念来看，我们认为虽然当前增发国债的财政条件与经济条件都尚不成熟，但这并非完全为“年内不会上调财政赤字”画上“句号”。之后10月底的新一轮人大常委会又是观测财政走向的重要时点。这也就抛出了三大问题：10月底的人大常委会我们需要关注什么？10月底人大常委会增发国债需要满足哪些条件？若继续不上调赤字的话、财政缺口又该怎么弥补？ 如何读懂人大常委会？人大常委会通常每两个月举行一次，每次常委会的会期根据会议议程的多少确定，一般为3-5天左右。议事程序一般包括四个环节：“议案的提出（第一天开幕式）-审议-表决-公布（最后一天闭幕式）”，想要关注人大常委会讨论内容，最重要的就是关注第一天开幕式（会审议哪些议题？）、以及最后一天闭幕式（哪些议题表决通过？）这两天的公文。 这两篇公文往往是“一脉相连”的存在——以上次人大常委会为例（即十四届人大常委会第十次会议），开幕式首天发布的公文会“官宣”此次会议将要审议的议案，这些议案涵盖国家运行的各个领域。这些议案的审议结果将在最后一天的闭幕式公文中公布，比如第十次人大常委会就审议通过了会计法修正草案，而金融稳定法草案修改情况在开幕式公文中出现、却并未再出现在闭幕式公文中。 不过也有“出其不意”的议案出现。之所以2023年会画上财政史上的重要一笔，是因为它不仅是我国时隔23年后首次年中上调赤字、而且是非疫情年赤字率突破3%“红线”的一年。决定增发国债、上调赤字的时点就是发生在2023年10月的第六次人大常委会上，但当时开幕式公报中并未出现相关议题，直到闭幕式公报中才公开了《关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议》。因此，仅关注开幕式公报并不够，后续的闭幕式公报同样重要。 人大常委会对财政相关议案的审核，其实是“屡见不鲜”的存在。历次人大常委会的议案涵盖国家运行的多个领域，而几乎每次人大常委会都会有财政相关的议案出现。包括但不限于中央决算草案、关税法草案、提前下达部分新增地方债限额草案等等，这些均需要人大常委会进行审议。因此，人大常委会是观测财政动向的一个重要“窗口”。 为何9月并非上调赤字的“最佳时点”？我们认为有两方面的原因：其一，“余量”未完，那么“增量”可能暂不会到。7月政治局会议中提到“加快全面 相关研究 1.美国大选跟踪：大选辩论：特朗普的“落幕”？-2024/09/11 2.美国大选跟踪：总统辩论：值得提前知道的三个问题-2024/09/10 3.2024年8月通胀数据点评：通胀结构分化，期待增量政策-2024/09/09 4.本周经济热点：货币宽松年内如何“三步走”？-2024/09/08 5.8月美国非农数据点评：8月非农的降息“角力”-2024/09/06 落实已确定的政策举措”，结合目前特别国债、地方债发行较缓的情况来看，当前财政的思路可能更多向用好存量政策、支持以旧换新的方向靠拢。其二，当前并不符合增发国债的经济条件。以史为鉴，历史上年内上调赤字“浮出水面”的时候，经济大多处于临近低点的位置。目前出口对经济仍有很大支撑、消费也出现了反弹、同时制造业投资也依旧强势，“稳经济”的紧迫性也并非那么高。 若9月人大常委会不上调赤字，“2024年年内不会上调财政赤字”也并非画上“句号”。此次人大常委会财政部部长报告今年以来预算执行情况时指出，“经济恢复基础尚不牢固、工业生产者出厂价格持续下降…等因素都对财政收入恢复形成制约”。今年以来财政其实一直呈现出“顶格”发力的态势——在“财政收入偏紧+财政赤字也并未扩张”的双重影响下，财政支出已经“全力以赴”了。若10月经济压力进一步显现（尤其是出口走弱），那就需要财政支出“慷慨解囊”，届时10月人大常委会上调赤字的可能性也会提高。 此外，10月底人大常委会调整赤字的另一条件，是存量政策已基本使用完毕。就拿专项债来说，2023年10月上调赤字的背景，也是发生在当年新增专项债额度基本使用完毕的情况下（2023年10月新增专项债发行进度达96.8%）。因此若今年10月专项债可以基本发行完毕，那财政“增量”政策的到来才更有可能。建议重点关注10月底人大常委会的开幕式与闭幕式公文。 若不上调赤字，财政缺口又靠什么资金来“补”？若2024年年内依旧要坚守3%的赤字“红线”、同时财政支出却想进一步“加力提效”，其实背后也不妨有“捷径”。总量口径下的公共财政收入扩充，主要源于四笔资金：（1）一般公共预算收入（含税收收入和非税收入）；（2）预算稳定调节资金调入；（3）上年结转收入；（4）政府性基金、以及国有资本经营预算调入。我们认为2024年填补财政赤字最主要的资金来源为非税收入、去年增发国债留下的“余粮”、以及国有资本经营预算，具体原因如下： （1）今年一般公共预算收入端更靠非税收入、而非税收收入。非税收入增加的背后，主要系地方政府多渠道盘活存量资产、依法收缴罚没收入，这些收入支撑非税收入的上行、也成为公共财政收入的有力支撑。 （2）预算稳定调节资金并不“足量”。2023年财政决算案显示中央预算稳定调节基金余额为3981.4亿元，这一规模略低于2016-2022年中央预算稳定调节基金余额平均规模。 （3）上年结转收入的“金主”正是2023年的增发国债。2023年财政决算案显示，将有5000亿元结转到今年使用，而这5000亿元资金正是源于 2023年增发万亿国债中的一半。 （4）政府性基金收支在乎“自足自得”，相较之下国有资本经营预算更能“兼顾”公共财政收支。相比于政府性基金收入已连续两年不及预算案预期，决算与预算之差屡创新高的国有资本经营收入更有可能为公共财政收入“充电”。不过2023年国有资本经营收入的高增更多是源于地方政府加大资产处置力度、一次性产权转让收入的“助攻”，之后国有资本经营收入将更多依靠国有资本经营预算改革——根据2023年11月深改委会议内容，未来要进一步完善国有资本经营预算制度、扩大其实施范围。 风险提示：未来政策不及预期；国内经济形势变化超预期；出口变动超预期。 图1：十四届人大常委会历次时间图2：历次人大常委会议程可分为“四部曲” 提出要求全国人大常委会进行 审议讨论并作出决定的方案 议案提出 （第一天开幕式） 议案审议 （人大常委会议期间） 十四届全国人大常委会历次时间（2023.03.05以来） 第一次 2023.03.14 第二次 2023.04.24-04.26 第三次 2023.06.26-06.28 第四次 2023.07.25 第五次 2023.08.28-09.01 第六次 2023.10.20-10.24 第七次 2023.12.25-12.29 第八次 2024.02.26-02.27 第九次 2024.04.23-04.26 第十次 2024.06.25-06.28 第十一次 2024.09.10-09.13 议事程序中花费时间最长、投 入精力最多的中心环节 在全体会议上听取对议案的说明，然后由分组会议进行审议 议案经过分组会议、联组会议充分讨论、审议后，作出决定时，必须进行表决 常委会通过的法律，由国家主 席签署公布 法律签署公布后，在常务委员会公报及各公共信息渠道刊发 议案公布 （最后一天闭幕式） 议案表决 （人大常委会议期间） 资料来源：中国人大网，民生证券研究院资料来源：中国人大网，民生证券研究院 十四届全国人大常委会历次议题（第十次） 举办时间 议题 是否与财政相关？ 图3：以第十次人大常委会为例：开幕式及闭幕式公报往往“一脉相连” 开幕（2024.06.25）提及议题闭幕（2024.06.28）是否审议或通过？突发事件应对管理法草案审议结果☓是 农村集体经济组织法草案审议结果☓是 国境卫生检疫法修订草案审议结果☓是 会计法修正草案审议结果☓是 授权国务院在海南自由贸易港暂时调整适用《中华人民☓是共和国食品安全法》有关规定 2024.06.25-06.28 （第十次） 金融稳定法草案修改情况☓作了题为《加强金融法治建设》的讲座 学前教育法草案修改情况☓新闻稿中未提及 文物保护法修订草案修改情况 ☓ 新闻稿中未提及 矿产资源法修订草案修改情况 ☓ 新闻稿中未提及 提请审议批准《〈关于汞的水俣公约〉缔约方大会第四次会议第4/3号决定对〈关于汞的水俣公约〉附件A的修 ☓ 是 正》审议批准《中华人民共和国和巴拿马共和国引渡条约》的议案 ☓ 是 2023年中央决算的报告 √ 是 2023年中央决算草案审查结果 √ 是 2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告 √ 是 促进民营经济发展情况 ☓ 新闻稿中未提及 个别代表的代表资格的报告 ☓ 是 有关任免案 ☓ 是 治安管理处罚法修订草案修改情况☓新闻稿中未提及 资料来源：新华网、中国人大网，民生证券研究院 图4：2023年10月十四届人大常委会第六次会议增发国债、上调赤字是“出其不意”的存在 十四届全国人大常委会历次议题（第六次） 举办时间 议题 是否与财政相关？ 开幕（2023.10.20）提及议题 闭幕（2023.10.24）是否审议或通过？ 海洋环境保护法修订草案审议结果 ☓ 是 爱国主义教育法草案审议结果 ☓ 是 粮食安全保障法草案修改情况 ☓ 新闻稿中未提及 慈善法修订草案修改情况的汇报 ☓ 新闻稿中未提及 提请审议国务院组织法修订草案 ☓ 新闻稿中未提及 提请审议保守国家秘密法修订草案 ☓ 新闻稿中未提及 提请审议传染病防治法修订草案 ☓ 新闻稿中未提及 提请审议关税法草案 √ 新闻稿中未提及 2023.10.20-10.24 提请审议文物保护法修订草案 ☓ 新闻稿中未提及 （第六次） 提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额 √ 是 提请审议批准《中华人民共和国和哥伦比亚共和国关于移管被判刑人☓是的条约》提请审议批准《中华人民共和国和毛里求斯共和国引渡条约》的议案☓是等提请审议加入《国际航标组织公约》的议案 ☓ 是 十四届全国人大一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果 ☓ 是 有关任免案 是 资料来源：新华网、中国人大网，民生证券研究院 √较开幕时新增议题：批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案 会议 时间 与财政相关议案 是否审议通过？ 第一次 2023.03.14 / / 第二次 2023.04.24-04.26 / / 2022中央决算的报告 是 第三次 2023.06.26-06.28 2022中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告 是 2022中央决算草案审查结果的报告 是 第四次 2023.07.25 / / 增值税法草案修改情况 新闻稿中未提及 第五次 2023.08.28-09.01 今年以来预算执行情况的报告 新闻稿中未提及 财政转移支付情况的报告 新闻稿中未提及 图5：十四届人大常委会历次会议关于财政的议案 第六次 2023.10.20-10.24