【宏观专题】评人大及国务院2024年立法计划：立法计划中透露的财税改革信号

宏观研究 证券研究报告 宏观专题2024年05月13日 【宏观专题】 立法计划中透露的财税改革信号 ——评人大及国务院2024年立法计划 华创证券研究所 证券分析师：张瑜 电话：010-66500887 邮箱：zhangyu3@hcyjs.com执业编号：S0360518090001 证券分析师：陆银波 电话：010-66500831 邮箱：luyinbo@hcyjs.com执业编号：S0360519100003 联系人：袁玲玲 邮箱：yuanlingling@hcyjs.com 相关研究报告 《【华创宏观】针对M2大起大落的三个问题》 2024-04-28 《【华创宏观】�问房地产“以旧换新”》 2024-04-23 《【华创宏观】服务业的又一次重要制度型开放 ——评首张全国跨境服务贸易负面清单》 2024-04-19 《【华创宏观】设备更新，哪些领域受益大？— —“更新”&“换新”系列�》 2024-04-16 《【华创宏观】近期央地“更新”&“换新”的三点跟踪》 2024-04-15 核心观点 5月上旬，全国人大常委会、国务院相继发布2024年度立法计划。 财税改革或是今年全面深化改革的重点领域，因此我们重点关注立法计划中，财税改革相关信息。主要有三点观察： 一是增值税法草案将于今年12月，由全国人大常委会三次审议（三审通过后可能交付表决）。当前，增值税改革的重要方向是三档并两档。但考虑去年二审稿中仍维持三档税率，三审稿是否涉及税率简并，或需结合三中进一步观察。二是消费税法草案，2022年至今连续三年在国务院立法计划中，但均未纳入 全国人大常委会的年度立法计划。但不能排除消费税改革在今年有推进的可 能，一方面，国务院有实施消费税改革试点权力。另一方面，全国人大常委会 立法计划中也做了兜底表述，对全面深化改革相关立法，可适时安排审议。三是房地产税、个税改革，未纳入本届全国人大常委会�年立法规划，若按既定的“任务表”，这两项立法在未来三、四年或不会实质性推进。 增值税法：今年12月三审，三审后或表决通过 今年12月，增值税法草案将三次审议。我国法律草案一般是三审后交付表决。 十八届三中全会以来，增值税改革的重点是税率的简并和降低，如2017年的增值税率四档并三档。当前，改革的重要方向是三档并两档，重点支持方向是制造业。我国增值税率目前为三档（6%、9%、13%），制造业适用最高税率。 考虑到去年二审稿中仍维持三档税率，三审稿是否涉及税率简并，或需结合7月三中全会部署，进一步观察。 消费税法：暂未列入全国人大常委会年度立法计划 2022-2024年，消费税法草案已连续三年纳入国务院“预备提请全国人大常委会审议”，不过均未纳入全国人大常委会年度立法工作计划（在�年规划中）。但不排除消费税改革有推进的可能。首先，3月全国人大对预算报告的审查意 见中，已明确今年财税体制改革的重点之一是“推动消费税改革”。其次，不 排除有先试点可能性，2019年全国人大已授权国务院可以实施消费税改革试点，以进一步推进消费税改革。第三，全国人大常委会立法计划中作了兜底性表述，对推进全面深化改革相关法律，可以适时安排审议。 方向上，十八届三中全会以来，消费税改革主要有3个方向：扩围（高耗能高污染产品及部分高档消费品）；调节税率结构（如提高高污染、高档消费品税率）；征收环节后移、扩展地方财源（此前已落实高档手表、贵重首饰和珠宝玉石，后期或结合立法对其他品目进行试点）。 地产税、个税立法：未纳入本届全国人大常委会�年立法规划（2023-2027年），也未出现在本年度立法计划中。 其他值得关注的要点：1）金融监管，数量多（12项）、范围广。涉及金融稳定法（6月二次审议），以及商业银行、保险业、国有金融资本、上市公司等监管。2）安全领域，数量多（10项），涉及粮食、能源资源、国防军事、国家秘密及信息安全。3）产业：涉及新能源汽车、北斗应用、人工智能。4）其他领域：民营经济；统计数据造假；生态环境等。具体见正文。 风险提示：立法推进不及预期；政策更新不及时。 投资主题 报告亮点 报告从财税改革的角度，对今年全国人大常委会、国务院立法计划进行分析。 投资逻辑 报告首先介绍了全国人大及常委会、国务院立法的基本制度体系。其次，从 7个方面介绍全国人大常委会、国务院今年立法计划的要点。前三个是财税角度，分析增值税、消费税、房地产税等立法情况。其次，介绍金融监管、安全、产业等领域的立法情况。 目录 一、全国人大&国务院立法计划的基本介绍5 （一）全国人大及国务院立法基本制度5 （二）全国人大及国务院立法制度体系5 1、全国人大立法�年规划及年度计划5 2、国务院年度立法计划5 （三）全国人大及国务院立法制度的关系6 二、今年立法计划的七大要点总结6 （一）消费税法：未列入全国人大常委会年度立法计划7 （二）增值税法：今年12月将进行第三次审议8 （三）房地产税&个人所得税：不在5年立法规划中8 （四）金融业：重点是监管，涉及数量多、范围广9 （🖂）安全：聚焦粮食能源、国防及信息安全10 （六）产业：聚焦新能源汽车等新兴产业10 （七）其他重点领域：民营经济、统计数据、生态环境等11 图表目录 图表1全国人大及国务院今年立法计划的基本情况6 图表2十八届三中全会以来，我国消费税法改革的主要脉络7 图表3十八届三中全会以来，我国增值税法改革的主要脉络8 图表4今年金融立法重点是加强监管9 一、全国人大&国务院立法计划的基本介绍 （一）全国人大及国务院立法基本制度 我国现行立法体制下，全国人大及其常委会行使国家立法权。根据中国人大网，全国人民代表大会，除唯一行使修宪权外，“还行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的职权”，如国务院组织法；全国人大闭会期间，其常设机构全国人大常委会，一般每两个月举行一次会议（通常是双数月下旬，必要时可临时召开），审议、表决“除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，涉及政治、经济、科技、教育、文化、国防、外交、社会各个领域。 国务院立法活动涉及两方面，一是制定/修订行政法规；二是提请人大审议法律草案。国务院行政法规一般由国常会审议，如4月国常会审议通过的《国有企业管理人员处分条 例（草案）》；法律草案在国常会审议基础上，再提交人大常委会审议（参见《国务院2023 立法计划透露哪些信号？》）。 （二）全国人大及国务院立法制度体系 1、全国人大立法�年规划及年度计划 全国人大常委会制定�年立法规划，并每年制定年度立法计划。根据中国人大网，�年立法规划具有指导性，年度立法计划对其分解落实，但�年规划可以动态调整，实施中“可以通过全国人大常委会年度立法工作计划或者专项立法工作计划予以补充”。去年9月，十四届全国人大常委会制定了任期内（2023-2027年）的�年规划，涉及130件法律草案。 根据立法的状态或优先次序，�年规划分为三种： 1）条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案（79件）：如增值税法、消费税法、金融稳定法、国家发展规划法、国有资产法。 2）需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案（51件）：如数字经济促进法、国家储备安全法、价格法（修改）、统计法（修改）。 3）立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目：如规范非税收入、政府债务、转移支付等财政税收制度；数据权属和网络治理等方面的立法项。 年度计划分为：“继续审议”、“初次审议”、“预备审议”、“做好授权决定和改革决定相关工作”四种。“继续审议的法律案”明确在4月、6月、8月、12月分四批进行。“预备审议项目”要求“由有关方面抓紧开展调研和起草工作，视情安排审议”。“做好授权决定和改革决定相关工作”指的是“对立法条件还不成熟、需要先行先试的，依法及时作 出授权决定或者改革决定”。 2、国务院年度立法计划 国务院年度立法计划包括三大部分：需提交人大审议的法律草案，行政法规，拟完成的其他立法项目。按照立法状态或次序： 1）行政法规：拟制/修订和预备制/修订两类。 2）法律草案：拟提请、预备提交全国人大常委会审议两类。 3）拟完成的其他立法项目：兜底性的概括，如去年包括党和国家机构改革、政府职能转变等涉及的立法项目等，今年包括全面深化改革、政府职能转变、国家安全急需的立法项目等。 （三）全国人大及国务院立法制度的关系 国务院的立法活动，受全国人大及常委会“制约”。根据中国人大网，“国务院有权向全国人大及其常委会提出法律案，但该法律案能否通过，取决于接受法律案的机关”。 国务院年度立法计划中的法律草案，和全国人大常委会工作有衔接，但并不是所有都会纳入后者计划中。前者如民营经济促进法草案，既在国务院今年拟提请全国人大常委会审议的计划中，也在全国人大常委会今年初次审议的计划中。后者如人工智能法草案，2023-2024年连续两年纳入国务院年度立法计划，但均未出现在全国人大常委会年度计划以及�年规划中。 二、今年立法计划的七大要点总结 今年，全国人大常委会及国务院立法计划，涉及财税、金融、安全等领域（见图1），我们将其总结成七大要点（见后文）。 其中财税领域，增值税、消费税改革或是今年财税改革的重要领域，因此这两项立法尤其值得关注。根据3月全国人大对计划报告、预算报告的审查结果，“抓紧谋划新一轮财税体制改革。保持宏观税负和基本税制合理稳定，优化税制结构。推动消费税改革，完善增值税制度……”。 类型 名称 是否在国务院今年立法计划 是否在人大今年立法计划 是否在十四届全国人大常委会立法规划 （2023-2027年） 此前（计划）审议/提请审议情况 图表1全国人大及国务院今年立法计划的基本情况 税收 消费税法草案 预备提请全国人大常委会审议 × 条件比较成熟、任期内拟提请审议 2022-2024年连续纳入国务院“预备提请全国人大常委会审议”，但均未纳入全国人大常委会立法工作计划 关税法 4月继续审议（已表决通过，自今年12月1日起施行） 条件比较成熟、任期内拟提请审议 2023年10月，初次审议；今年4月，二次审议并表决通过 增值税法 12月继续审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 此前已经两次审议，12月为三审 房地产税法 × × 国资相关 国有资产法（企业国有资产法修改，一并考虑） 预备审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 金融相关 金融稳定法 6月继续审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 此前已经首次审议，6月为二次审议 银行业监督管理法修订草案 拟提请全国人大常委会审议 预备审议 需要抓紧工作、条件成熟时提请审议 2023年为预备提请全国人大常委会审议 会计法修正草案 拟提请全国人大常委会审议 4月初次审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 2023年为预备提请全国人大常委会审议 中国人民银行法修订草案 预备提请全国人大常委会审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 2023-2024年均为预备提请全国人大常委会审议 商业银行法修订草案 预备提请全国人大常委会审议 预备审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 2022年原银保监会已发布征求意见稿；2023-2024年均为预备提请全国人大常委会审议 保险法修订草案 预备提请全国人大常委会审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 2023-2024年均为预备提请全国人大常委会审议 经济体制相关 农村集体经济组织法 6月继续审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 此前已经两次审议，6月为三次审议 民营经济促进法草案 拟提请全国人大常委会审议 初次审议 企业破产法（修改） 初次审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 安全（国防、粮食、涉外） 能源法草案 拟提请全国人大常委会审议 4月初次审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 原子能法草案 拟提请全国人大常委会审议 4月初次审议 条件比较成熟、任期内拟提请审议 耕地保护和质量提升法草案 拟提请全国人大常委会审议 预备审议 条件比较成熟、任期内拟提请审