【策略专题】三中全会系列3：账本：地方政府视角下的三中财税改革

财税改革与地方政府角色 复旦大学兰小欢教授《置身事内：中国政府与经济发展》提到，成功的财税改革背后是成功的协商和妥协，而非简单的命令与执行，所以理解财税利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。历届三中全会通常会站在长周期视角下，对财税体制改革做出顶层设计，地方政府侧重经济转型中的执行反馈，期间伴随多轮协调博弈。复盘发现，地方政府在财税改革后及时灵活调整，资源重新调配后产生新的收入来源。 四大账本：审视财税改革最有效工具 地方财政四本账：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。账本是审视财权最直接的工具，财税改革最有效的观察样本。 2015年起施行的新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”并实行全口径预算管理。我国政府预算管理体系包括一般公共预算（税收为主）、政府性基金预算（土地出让金为主）、国有资本经营预算（国企利润为主）、社会保险基金预算（专款专用），俗称“四本账”。 四本账钩稽关系：政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可单向调入补贴社会保险基金预算。理论上，一般公共预算也可以向政府性基金和国有资本经营预算调入资金，但是社会保险基金要求专款专用，不得挪入其他预算。 1994年分税制改革后做大第一本账：地方政府大力发展招商引资 1993年十四届三中的分税制改革结束了财政包干，地方政府为获取增值税、企业所得税等税收留成，大力发展招商引资。80年代财政包干对地方政府简单讲就是交完中央，剩下都是自己的，极大调动了地方积极性。分税制后中央政府可与地方政府共享增值税，2002年所得税也按照央地六四分成，地方政府亟需解决如何做大账本的问题。 分税制做大工业制造。分税制改革后地方政府直面小账本收紧：行政收费等预算外收入大幅缩减，倒逼重回大账本，做大以税收为主的预算内收入。而最大税源增值税属于流转税，按照发票征收，无论企业盈利与否，只要有进项和销项，就可征收，高产值的工业制造业最符合这一特征。此后开启了招商引资下的地方政府深度参与工业化进程。 招商引资结果：高增长、重生产轻消费。 2008年以来做大第二本账：土地财政更上一层楼 土地财政的机制雏形源于1998年十五届三中全会后的住房货币化及《中华人民共和国土地管理法》，2008年之后在财政和信贷政策的共同刺激下，土地转让收入再上一个台阶，此外，2014年《深化财税体制改革总体方案》明确要求规范地方政府债务及税收优惠政策管理，招商引资活动持续规范化。再叠加GDP增速持续降档下税收增长趋缓，土地财政仍保持高速增长，地方政府对土地依赖度持续加强。 98年住房商品化与土地法修订，奠定土地财政两个垄断：城市政府卖（土地制度）城市市民买（户籍制度），进而形成土地财政的三大支柱：土地-财政-金融。 土地财政结果：消费升级、金融资源集中流入地产。 新一轮财税改革前瞻：消费税、财产税、国企改革、中央债务扩张 ①消费税：或从生产端中央税种后移至消费端央地共享税种。 ②直接税改革：个人所得税和财产税。 ③做大第三本账：盘活国有资源资产或成为地方政府在税收以外寻找的替代财源。 ④支出端：可能倾向于增加中央财政支出责任。中央财政支出或将覆盖更多跨区域建设，以及民生建设支出，如科技、教育、医疗养老等。 风险提示：宏观经济复苏不及预期；历史资料收集不全面；历史经验不代表未来。 核心结论： 1、历届三中全会通常会站在长周期视角下，对财税体制改革做出顶层设计，地方政府侧重经济转型中的执行反馈，期间伴随多轮协调博弈。财税改革的成功是协商和妥协，而非简单的命令与执行。 2、1994年分税制改革后做大第一本账：地方政府大力发展招商引资。 ①1993年十四届三中的分税制后，中央政府可与地方政府共享增值税，2002年所得税也按照央地六四分成，地方政府亟需解决如何做大账本的问题。 ②分税制改革倒逼地方政府做大以税收为主的预算内收入，高产值的工业制造业最符合流转税特征，地方政府开启招商引资下的工业化进程。 ③招商引资结果：高增长、重生产轻消费。 3、2008年以来做大第二本账：土地财政更上一层楼。 ①2008年后在财政和信贷政策的共同刺激下，土地转让收入再上一个台阶，地方财政从第一账本转向第二账本，叠加税收增长趋缓，地方对土地依赖加强。 ②98年住房商品化与土地法修订，奠定土地财政两个垄断：城市政府卖（土地制度）城市市民买（户籍制度），进而形成土地财政的三大支柱：土地-财政-金融。 ③土地财政结果：消费升级、金融资源集中流入地产、贫富差距。 4、新一轮财税改革前瞻：消费税、财产税、国企改革、中央债务扩张。 ①消费税：从生产端中央税种后移至消费端央地共享税种。 ②直接税改革：个人所得税和财产税。 ③做大第三本账：盘活国有资源资产或成为地方政府在税收以外寻找的替代财源。 ④支出端：倾向于增加中央财政支出责任。促进财政角色从生产型政府转向服务型政府，中央财政支出或将覆盖更多跨区域建设，以及民生建设支出，如科技、教育、医疗养老等。 引言：财税体制改革专业性强且涉及面广，作为《三中全会系列3》，本文以地方政府财政作为切入点，其一：大国治理对地方政府有极强倚重，从郡县制到当下央地调整均是如此；二是中国市场经济脱胎于计划经济，地方政府并非单一的政府角色，实践中地方政府通过生产资料的配置能力深度参与经济建设。本文从账本拆解地方财政，复盘近30年央地关系、地方政府角色、资源配置的变迁，也有助于理解本届三中全会可能涉及的财税改革及其影响。 一、财税改革与地方政府角色 成功的财税改革背后是成功的协商和妥协。我们在《三中全会学习跟踪框架——三中全会系列1》就提出三中全会通常聚焦的是5-10年的中长期经济改革议题，资本市场参与者可能短期高估政策强度，又长期低估政策效力，财税体制改革尤其如此。前财政部长楼继伟在《中国政府间财政关系再思考》提到财政一半是“财”，另一半是“政”，我们已经步入深水区，果敢而又慎重、坚定而又持续地推进财税改革。三中财税改革以中央视角统筹十年周期的顶层设计，地方政府侧重经济转型中的执行反馈，期间伴随多轮协调博弈。财税改革的成功更多是协商妥协，而非简单的命令执行，理解财税利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。复盘发现地方政府在财税改革后及时灵活调整，资源重新调配后产生新的收入来源。 1993年十四届三中全会-分税制：结束财政包干，地方政府大力发展招商引资。1993年11月十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，关于财税改革明确提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。随后1993年12月国务院发出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中坦言此前财政包干体制弊端：中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。分税制目标明确：更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力。分税制后地方政府从财政包干下的大办乡镇企业转向招商引资深度参与工业化进程。 2008年四万亿&2013年十八届三中全会：土地财政更上一层楼。土地财政的机制雏形源于1998年十五届三中全会后的住房货币化及《中华人民共和国土地管理法》，形成“招拍挂”的土地转让机制。2008年四万亿的财政信贷刺激后进一步扩张，2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，关于财税体制改革的第一项就是“实施全面规范、公开透明的预算制度”，随后2014年6月《深化财税体制改革总体方案》明确提出规范地方政府债务及税收优惠政策管理，叠加GDP增速持续降档下税收增长趋缓，地方政府基于税收的第一本账面临产能过剩、环保压力，转向第二财政：以土地出让收入为主的土地财政。 二、四大账本：审视财税改革最有效工具 地方财政四本账：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。账本是审视财权最直接的工具，财税改革最有效的观察样本。2015年起施行的新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”并实行全口径预算管理。 我国政府预算管理体系包括一般公共预算（税收为主）、政府性基金预算（土地出让金为主）、国有资本经营预算（国企利润为主）、社会保险基金预算（专款专用），俗称“四本账”。 第一本账：一般公共预算。安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预算收入总量由两部分构成：一般公共预算收入，结转结余及调入资金。一般公共预算收入来自税收和非税收入，其中中央一般公共预算中税收占比95%左右，地方一般公共预算中税收占比75%左右； 结转结余及调入资金主要来源于调入预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金三部分。此外，地方一般公共预算收入总量还包含中央对地方的转移支付收入，近年来转移支付规模持续提升，占地方一般公共预算收入总量比例40-45%。 第二本账：政府性基金。通过向特定对象征收、收取以及出让土地、发行彩票等方式筹集资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，以收定支，具有专款专用性。中央政府性基金收入包括本级收入（铁路、水利工程等建设基金），上年结转收入和特别国债筹集资金（如20年1万亿抗疫特别国债，但并非所有特别国债均计入）。地方政府性基金收入包括本级收入（主要是国有土地出让金，占比90%左右），中央政府性基金转移支付（占比5%左右），上年结转收入和地方政府专项债务收入。 第三本账：国有资本经营预算。对国有资本收益进行分配而发生的各项收支预算，在“四本账”中规模最小。收入总量由两部分构成：国有资本经营预算收入和上年结转收入。其中国有资本经营预算收入包括利润收入，股利和股息收入，产权转让收入等，利润收入是最主要部分，在中央占比80%左右，在地方占比50%左右。此外，地方第三本账还包括中央国有资本经营预算对地方的转移支付。 第四本账：社会保险基金。国家通过立法要求全社会统一建立的，用于支付社会保险待遇的专项资金。收入主要来自保费收入、财政补贴、利息收入、委托投资收益。其中保费收入+财政补贴占比90%以上，是最主要的收入来源。 四本账钩稽关系：政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可单向调入补贴社会保险基金预算。理论上，一般公共预算也可以向政府性基金和国有资本经营预算调入资金，但是社会保险基金要求专款专用，不得挪入其他预算。 图表1财政四本账之间的钩稽关系 三、1994年分税制改革后做大第一本账：地方政府大力发展招商引资 （一）1994年分税制调整中央财税话语权 1993年十四届三中的分税制改革结束了财政包干，地方政府为获取增值税、企业所得税等税收留成，大力发展招商引资。80年代财政包干对地方政府简单讲就是交完中央，剩下都是自己的，极大调动了地方积极性。90年代分税制改革的背景是承包制下的双低问题：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，全国财政预算总收入占GDP的比重越来越低。双低就意味着国家财政能力与抵御重大风险灾害能力偏低，分税制后中央政府可与地方政府共享增值税，2002年所得税也按照央地六四分成，地方政府亟需解决如何做大账本的问题。 （二）地方政府行为：招商引资做大税收账本 财政包干下的藏富于企业。承包制鼓励地方政府扩大税源，乡镇企业贡献税收（产品税/增值税）又上缴利润，为避免承包制“鞭打快牛”：地方税收增长越快，新一轮谈判给中央上缴基数就越大，所以地方政府不愿做大税收账本，而是减免税收藏富于企业，再通过行政收费、集资、摊派、赞助等非税收手段，形成地方政府单独掌控的预算外收入。做多、做全乡镇企业，麻雀虽小五脏俱全，从纺织厂到农机厂，从二厂到三厂，自产自销与地方保护倾向明显。 分税制做大工业制造。分税制改革后地方政府直面小账本收紧：行政收费等预算外