宏观专题研究报告：“大国财政”系列，财政预算调整，透露的线索？

近期，多数省市完成首次预算调整，与以往有何异同、透露了怎样的信息？本文梳理，可供参考。 一问：财政预算，为何调整？债务限额及转移支付下达、财政收支超预期等 今年上半年，各地首次预算调整基本完成，而中央未进行预算调整。4月以来，地方陆续调整其财政预算；截至6月底，全国已有36个省市(包括计划单列市)完成首次预算调整。与去年3月开始调整相比，今年地方预算调整开始时间较晚。 历史经验表明，近年地方每年进行2-4次预算调整，且通常在债务限额下达后； 中央预算调整频率较低、历史仅5次，涉及赤字调整的3次均发生在8月下旬。 过往经验显示，地方预算调整主要缘于新增债务限额、转移支付下达等，中央预算调整多缘于外部冲击。近年来，地方预算调整主要为新增债务限额及转移支付下达后的收支总量调整；同时也有经济形势超预期下，增减财政收支、使用过往剩余债务限额等非常规调整。而中央预算调整多为外部影响超预期下财政需加力，1998-2000年间3次中央赤字调整，均缘于亚洲金融危机下财政支出加码。 二问：预算调整，有哪几类？收支总量对应调整和收支结构调整较为常见 预算调整多为财政收支总量调整，增加举债额度为总量调整的主要类型。2021年各省市(包括计划单列市)预算调整中，收支总量调整占比超九成。其中，调增举债额度进而调整收支总量占比最多、达64%；转移支付下达、财政收入超预期增减等占比18%；此外，调入预算稳定调节基金占9%。而中央历史5次预算调整中，4次为收支总量调整，其中3次为赤字调整、1次为预算稳定基金调入。 财政收支总量不变下，收支结构调整也较为常见。财政收入结构调整主要包括政府性基金收入调入一般财政等；2016年部分省市专项债额度调减116.8亿元、相应一般债额度等额增加。财政支出结构调整主要有重点支出金额调整、各级政府支出额度分配调整等；2020年山东省调减省本级专项债支出额度、等额转贷给市县；2021年，上海市将失业保险基金支出的费用调整为由一般财政承担。 三问：今年预算调整，有何异同？总量调整相似、结构调整加码，仍需观察 与过往类似，今年地方首次预算调整多为新增债务限额下达后的收支总量调整，但财政收支承压下，部分地区加大“节流”力度、更多投向“三保”等。当前完成首次预算调整的36个省市(包括计划单列市)主要是调增举债额度、进而调增收支总量；但从部分地区收支结构调整可看出，地方缩减非刚性支出力度加大，通过收回经费、退回支出款等筹集资金，加码“三保”和疫情防控等方面支出。 伴随财政收支压力加快凸显，使用过往剩余限额或是专项债“加量”的潜在途径，8月底至9月或是重要观察窗口期。目前披露的8月底全国人大常委会议程并未提及预算调整相关事项，结合7月政治局会议“支持地方用好用足专项债限额”来看，财政加力可能使用过往剩余限额。过往经验显示，下次地方人大常委会议或大多在9月召开，后续需关注会议是否审议使用过往专项债务剩余限额。 风险提示：政策效果不及预期，疫情反复。 近期，多数省市完成首次预算调整，与以往有何异同、透露了怎样的信息？ 本文梳理，可供参考。 1.1、一问：财政预算，为何调整？ 今年上半年，各地首次预算调整基本完成，而中央未进行预算调整。4月以来，地方陆续调整其财政预算；截至6月底，全国已有36个省市(包括计划单列市)完成首次预算调整。与去年3月开始调整相比，今年地方预算调整开始时间较晚，或缘于地方债务限额提前下达、并已计入年初预算；第二批地方新增专项债限额于3月下达，因而地方自4月起陆续开始调整举债额度。 图表1：截至6月底，大多数省市已完成首次预算调整 地方预算调整主要缘于新增债务限额、转移支付下达等，中央预算调整多缘于外部冲击。预算草案在执行过程中通常会出现偏差，因此需要对预算进行调整。近年来，地方预算调整主要为新增债务限额及转移支付下达后、收支总量对应调整；同时也有经济形势超预期下，增减财政收支、使用过往剩余债务限额等非常规调整。而中央预算调整多为外部影响超预期下财政需加力，1998-2000年间3次中央赤字调整，均缘于亚洲金融危机下财政支出加码。 图表2：我国预算管理体制 图表3：四类情况需要对预算进行调整 与地方每年例行预算调整不同，中央财政预算调整则频率较低。地方债务限额下达后，省级、直辖市及单列市政府通常会调增其地方债发行金额、并将额度在本级与下级间进行分配。历史经验表明，近年地方每年进行2-4次预算调整，通常在债务限额下达后三个月内；而中央预算调整频率较低、历史仅有5次，涉及赤字调整的3次均发生在8月下旬。且相比地方债务限额调整完成到债券发行，中央预算赤字调整到债券发行耗时或更长。 图表4：2019-2021年，地方债限额多分批次下达 图表5：中央预算预算赤字调整较为少见 图表6：相较地方，中央预算调整完毕到落地耗时或更长 1.2、二问：预算调整，有哪几类？ 预算调整多为财政收支总量调整。2021年各省市(包括计划单列市)预算调整中，收支总量调整占比超九成。财政收入调整或多缘于债务限额及转移支付下达、财政收入超预期等；例如2020年北京市财政收入减少268亿元、而特殊转移支付及结转资金补充43.9亿元，因而收支总量对应缩减224.1亿元。财政支出调整或多缘于外部因素影响超预期下、财政支出需加码等；例如2008年中央为帮助四川及周边受灾地区恢复重建、出资设立700亿元灾后重建基金。 图表7：预算收入支出总量增减调整往往互相对应 预算收支总量调整中，增加举债额度为主要收支总量调整类型。地方预算收支总量调整多为新增债务限额下达，而中央多为国债、特别国债增发等。 2015年起，地方债务纳入预算管理范围、成为地方预算调整的主要类型之一； 2021年，地方调增举债额度进而调整收支总量占总预算调整类型比例达64%。 而中央预算收支总量调整多为国债增发等，4次收支总量调整中，3次涉及赤字调整、1次为预算稳定基金调入。 图表8：地方预算调整多为增加举债数额 图表9：中央债务预算调整多为国债增发 财政收支总量不变下，收支结构调整也较为常见。财政收入结构调整主要有政府性基金收入调入一般财政等；2016年部分省市专项债额度调减116.8亿元、相应一般债额度等额增加。支出结构调整包括重点支出调整、各级政府支出额度分配调整等；2020年山东省调减省本级专项债支出额度、等额转贷给市县；2021年，上海市将失业保险基金支出的部分费用调整为由一般财政承担。 图表10：2016年，部分省市债务限额结构调整 图表11：近年来，部分省市调整支出结构 1.3、三问：今年预算调整，有何异同？ 财政收支承压下，地方加大力度缩减非刚性支出，通过收回经费、退回支出款等筹集资金，加码“三保”和疫情防控等方面；而稳投资更多由专项债资金承担。近期，重庆调减其非刚性支出补充预算稳定调节基金、并通过动用预算稳定调节基金补充财政收支缺口；深圳罗湖区和龙岗区更是缩减、收回部分经费，加码疫情防控、民生支出等。地方新增专项债则更多投向基建、助力稳增长，今年上半年约六成专项债资金投向基建、较去年提升近5个百分点。 图表12：2022年，部分地区调整预算收支结构 图表13：2022年，地方新增专项债多投向基建 除收支结构调整外，今年地方首次预算调整与以往类似、多为新增债务限额下达后的收支总量调整。当前完成首次预算调整的36个省市(包括计划单列市)主要是调增举债额度、进而对应调增收支总量。而近期准财政不断加码与政策不断鼓励地方“加快专项债使用”、“用足用好专项债务限额”等，或意味着财政后续发力将更多借助预算外资金及专项债务限额。(详见《财政如何“续力”》) 图表14：2022年预算外资金力度较大 图表15：近期，政策鼓励发挥好专项债务作用 伴随财政收支压力加快凸显，使用过往剩余限额或是专项债“加量”的潜在途径，8月底至9月或是重要观察窗口期。目前披露的8月底全国人大常委会议程并未提及预算调整相关事项，结合7月政治局会议“支持地方用好用足专项债限额”来看，财政加力可能使用过往剩余限额。过往经验显示，下次地方人大常委会议或大多在9月下旬召开，后续需关注会议是否审议使用过往专项债务剩余限额。 图表16：使用过往剩余限额需经同级人大常委会审批 图表17：专项债限额提前发行或需经过全国人大审批 图表18：地方最近人大常委会会议召开时间 图表19：2021年地方9月前后人大常委会会议时间 经过研究，我们发现： （1）今年上半年，全国已有36个省市(包括计划单列市)完成首次预算调整，而中央未进行预算调整。过往经验显示，地方预算调整主要缘于新增债务限额、转移支付下达等，中央预算调整多缘于外部冲击影响。 （2）预算调整多为财政收支总量调整，增加举债额度为主要收支总量调整类型。地方债务预算调整多为新增债务限额下达，而中央债务预算调整多为国债、特别国债增发等。此外，财政收支总量不变下，财政收支结构调整也较为常见。 （3）与过往类似，今年地方首次预算调整多为新增债务限额下达后的收支总量调整，但伴随财政收支压力加快凸显，使用过往剩余限额或是专项债“加量”的潜在途径，8月底至9月或是重要观察窗口期。 风险提示： 1、政策效果不及预期。债务压制、项目质量等拖累稳增长需求释放，资金滞留在金融体系；疫情潜在反复风险，对项目开工、生产经营活动等的抑制。 2、疫情反复。变异毒株加大防控难度，不排除疫情局部反复的可能。