宏观专题研究报告：财税改革十年

- 1 - 敬请参阅最后一页特别声明 赵伟 分析师 SAC执业编号：S1130521120002 zhaow＠gjzq.com.cn 杨飞 分析师 SAC执业编号：S1130521120001 yang_fei＠gjzq.com.cn 侯倩楠 联系人 houqiannan＠gjzq.com.cn 财税改革十年 作为宏观调控的重要抓手，财税政策近十年进行了一系列深化改革；厘清其逻辑与脉络或有助于市场理解当前政策、研判未来。本文系统梳理，可供参考。  中央加强财政资源统筹是财税改革重点之一，对当前财税制度有深远影响 中央加强财政资源统筹是近十年财税深化改革的重要特征之一，在增值税等税种、财税征收、央地分成等方面均有推进。十年来，税收收入从 2013 年的 9.5万亿元增加到 2021 年的 15.5 万亿元，年均增长 6.8% ，为经济发展、政策发力提供了财力保障。财政资源统筹力度的加强，为结构性减税降费等国家重点政策奠定财力和制度基础；征管体制的优化也为政策推进、税收牵引等提供了保障。 财政资源统筹力度的加强，有助于减税降费、收支预算管理等政策推进。其中，“营改增”的税种改革降低了以增值税为主体的间接税税负，2021年间接税占税收比例为60.8%、相较2012年下降近10个百分点；“五五分成”等变化也稳定了央、地财力格局、为减税降费打下财力基础；而财税征管等改革从制度和技术上均加强了中央对财税资源的统筹，有助于收支预算管理的规范化、透明化。  央、地财政权责划分逐步明确下，中央对地方财力支持力度增强、结构优化 财税收入统筹加强下，央、地财政支出权责划分的重要性凸显。财税改革围绕事权和支出责任相适应原则，推出基础公共领域划分清单等。从支出结构看，中央事权主要集中在外交、国防、粮油物资储备等领域，支出占比超六成；共同事权主要集中在交通运输、社保就业等，相关领域共同事权转移支付占比约30%；转移支付支持下，地方承担较多事权，在民生、基建等领域支出占比在九成左右。 随着财政权责厘清，中央对地方财力支持力度增强，重点体现在转移支付改革方面。2012年以来，转移支付持续加码及结构优化，增强了地方财政统筹和支配能力。2022年，中央对地方转移支付预算规模近同比增长18%，占地方一般财政收入比例为46%、相较2012年提升约3个百分点；从结构来看，2021年，一般性转移支付占总转移支付比重达91%、较2012年提升超40个百分点。  财权事权不匹配导致的地方债务问题加快化解，地方“举债”逐渐规范化 财税改革推动财权事权不匹配导致的地方债务问题加快化解，同时规范地方举债行为。2015-2018年，地方发行近12万亿元臵换债，将存量债务基本臵换完毕；2021年起，隐债化解也加速推进，部分地区开展全域无隐性债务试点。“堵后门”但“开前门”，地方债成为稳增长的重要支撑；2015年以来，地方债净融资占政府净融资占比均在40%以上，2022年前10月占比抬升至83%。 存量债、隐债的“显性化”与地方举债加速，使得地方债务偿付和管理问题逐渐凸显。2015年以来，地方债偿付压力持续抬升，付息支出占地方本级广义财政收入比由0.4%抬升至2022年的6.3%。为此，相关应对政策陆续出台，一方面中央通过优化限额分配、探索政府偿债备付金制度等防范债务风险；另一方面，地方亦通过强化资金与项目协调、加强支出回收管理等提升债务资金使用效率。 风险提示：政策效果不及预期，疫情反复。 2022年11月21日 “大国财政”系列之九 宏观专题研究报告 证券研究报告 宏观经济组 “大国财政”系列 - 2 - 敬请参阅最后一页特别声明 内容目录 1.财税改革十年 ..............................................................................................4 1.1、中央加强财政资源统筹是财税改革重点之一，对财税制度影响深远 .....4 1.2、央、地财政权责划分逐步明确下，中央对地方财力支持力度增强.........6 1.3、财权事权不匹配导致的债务问题加快化解，地方举债逐渐规范化.........9 2.政策跟踪 ...................................................................................................13 2.1、中央政策会议跟踪： .........................................................................13 2.2、重要文章及新闻发布会： ..................................................................13 2.3、各类文件和法规：.............................................................................14 风险提示： ...................................................................................................16 图表目录 图表1：近十年，财税体制深化改革逐步推进 .................................................4 图表2：财税体制改革围绕税制改革、政府间财政关系、地方债务等方面进行 4 图表3：近十年，税种、税收征管、税收分成等制度改革完善.........................5 图表4：近十年，税收收入平稳增长 ...............................................................5 图表5：央、地税收分成划分..........................................................................5 图表6：“营改增”以来增值税税率不断调减......................................................6 图表7：近十年，间接税占税收比重逐渐降低 .................................................6 图表8：十年间，税收征管深化改革由合作到合并，再到合成.........................6 图表9：央、地财政支出权责划分逐渐明确.....................................................7 图表10：2021年央、地一般财政支出结构.....................................................7 图表11：转移支付制度随着财政事权的明确进一步完善 .................................7 图表12：近年来，央、地转移支付力度增强...................................................7 图表13：一般性转移支付提升下地方财政统筹能力增强 .................................8 图表14：2021年中央对地方转移支付结构图 .................................................8 图表15：近年来，基层财政转移支付增速高于总体 ........................................8 图表16：2022年，省以下财政体制改革进一步推进.......................................8 图表17：2022年，直达资金占比进一步提升 .................................................9 图表18：中央直达资金主要投向保障基本民生支出等.....................................9 图表19：2014年以来两轮地方债务化解相关制度 ..........................................9 图表20：2015年-2019年地方发行臵换债化解债务 .....................................10 图表21：财政部提出六大地方化债方式........................................................10 图表22：近十年地方隐性债务增速放缓........................................................10 图表23：地方通过发行特殊再融资券偿还政府债务 ......................................10 图表24：去年底以来化债政策强调遏制增量、化解存量 ...............................10 “大国财政”系列 - 3 - 敬请参阅最后一页特别声明 图表25：近十年，地方政府性债务管理逐渐规范、完善 ............................... 11 图表26：地方债是补充财政收入的重要方式................................................. 11 图表27：2018年以来地方新增专项债明显扩张............................................ 11 图表28：2022年地方债付息占地方财政收入明显抬升 .................................12 图表29：2021年审计报告显示专项债管理存在问题.....................................12 图表30：近期地方债务相关政策侧重防范风险、提升资金使用效率等 ..........12 图表31：近期政中央政策、会议 ..................................................................13 图表32：近期重要文章及新闻发布会 ...........................................................14 图表33：近期重要文件、法规等 ..................................................................15 “大国财政”系列 - 4 - 敬请参阅最后一页特别声明 1.财税改革十年 作为全面深化改革的重要一环，财税体制改革对其他领域改革起到先进性、示范性和引领性作用，是上承国家战略、下接民生、市场主体的关键一环1。十八大以来，财税体制改革在预算管理、税制、政府间财政关系、地方债务管理四大方面均有涉及。本文基于财政收入、支出及负债三方面，尝试梳理十年财税体制改革政策脉络，或有助于市场理解当前政策、研判未来。 图表1：近十年，财税体制深化改革逐步推进 来源：政府网站、财政部国金证券研究所 图表2：财税体制改革围绕税制改革、政府间财政关系、地方债务等方面进行 来源：政府网站、财政部、国金证券研究所 1.1、中央加强财政资源统筹是财税改革重点之一，对财税制度影响深远 中央加强财政资源统筹是近十年财税深化改革的重要特征之一，在增值