宏观专题研究报告：财税改革十年

作为宏观调控的重要抓手，财税政策近十年进行了一系列深化改革；厘清其逻辑与脉络或有助于市场理解当前政策、研判未来。本文系统梳理，可供参考。 中央加强财政资源统筹是财税改革重点之一，对当前财税制度有深远影响 中央加强财政资源统筹是近十年财税深化改革的重要特征之一，在增值税等税种、财税征收、央地分成等方面均有推进。十年来，税收收入从2013年的9.5万亿元增加到2021年的15.5万亿元，年均增长6.8%，为经济发展、政策发力提供了财力保障。财政资源统筹力度的加强，为结构性减税降费等国家重点政策奠定财力和制度基础；征管体制的优化也为政策推进、税收牵引等提供了保障。 财政资源统筹力度的加强，有助于减税降费、收支预算管理等政策推进。其中，“营改增”的税种改革降低了以增值税为主体的间接税税负，2021年间接税占税收比例为60.8%、相较2012年下降近10个百分点；“五五分成”等变化也稳定了央、地财力格局、为减税降费打下财力基础；而财税征管等改革从制度和技术上均加强了中央对财税资源的统筹，有助于收支预算管理的规范化、透明化。 央、地财政权责划分逐步明确下，中央对地方财力支持力度增强、结构优化 财税收入统筹加强下，央、地财政支出权责划分的重要性凸显。财税改革围绕事权和支出责任相适应原则，推出基础公共领域划分清单等。从支出结构看，中央事权主要集中在外交、国防、粮油物资储备等领域，支出占比超六成；共同事权主要集中在交通运输、社保就业等，相关领域共同事权转移支付占比约30%；转移支付支持下，地方承担较多事权，在民生、基建等领域支出占比在九成左右。 随着财政权责厘清，中央对地方财力支持力度增强，重点体现在转移支付改革方面。2012年以来，转移支付持续加码及结构优化，增强了地方财政统筹和支配能力。2022年，中央对地方转移支付预算规模近同比增长18%，占地方一般财政收入比例为46%、相较2012年提升约3个百分点；从结构来看，2021年，一般性转移支付占总转移支付比重达91%、较2012年提升超40个百分点。 财权事权不匹配导致的地方债务问题加快化解，地方“举债”逐渐规范化 财税改革推动财权事权不匹配导致的地方债务问题加快化解，同时规范地方举债行为。2015-2018年，地方发行近12万亿元臵换债，将存量债务基本臵换完毕；2021年起，隐债化解也加速推进，部分地区开展全域无隐性债务试点。 “堵后门”但“开前门”，地方债成为稳增长的重要支撑；2015年以来，地方债净融资占政府净融资占比均在40%以上，2022年前10月占比抬升至83%。 存量债、隐债的“显性化”与地方举债加速，使得地方债务偿付和管理问题逐渐凸显。2015年以来，地方债偿付压力持续抬升，付息支出占地方本级广义财政收入比由0.4%抬升至2022年的6.3%。为此，相关应对政策陆续出台，一方面中央通过优化限额分配、探索政府偿债备付金制度等防范债务风险；另一方面，地方亦通过强化资金与项目协调、加强支出回收管理等提升债务资金使用效率。 风险提示：政策效果不及预期，疫情反复。 1.财税改革十年 作为全面深化改革的重要一环，财税体制改革对其他领域改革起到先进性、示范性和引领性作用，是上承国家战略、下接民生、市场主体的关键一环。十八大以来，财税体制改革在预算管理、税制、政府间财政关系、地方债务管理四大方面均有涉及。本文基于财政收入、支出及负债三方面，尝试梳理十年财税体制改革政策脉络，或有助于市场理解当前政策、研判未来。 图表1：近十年，财税体制深化改革逐步推进 图表2：财税体制改革围绕税制改革、政府间财政关系、地方债务等方面进行 1.1、中央加强财政资源统筹是财税改革重点之一，对财税制度影响深远 中央加强财政资源统筹是近十年财税深化改革的重要特征之一，在增值税等税种、财税征收、央地分成等方面均有推进。十年来，税收收入平稳增长，从2012年的11万亿元增加到2021年的17万亿元，年均增长6.2%，为经济发展、政策发力提供了财力保障。财政资源统筹力度加强、分成改革及税种制度的完善，为结构性减税降费等国家重点政策奠定财力和制度基础；征管体制的优化也为相关政策推进、税收政策牵引作用的发挥提供了有力保障。 图表3：近十年，税种、税收征管、税收分成等制度改革完善 图表4：近十年，税收收入平稳增长 图表5：央、地税收分成划分 税种改革中，“营改增”影响深远，不仅降低了以增值税为主体的间接税税负，同时进一步稳定了央、地财力格局。2017年以来，增值税税率“四档变三档”，并且对部分行业试行留抵退税、统一小规模纳税人标准；2020年疫情冲击下，留抵退税政策扩大部分先进制造业全额退还增量留抵税额范围。增值税税负持续降低带动间接税占总税收比例持续下降、2021年相较2012年下降近10个百分点为60.8%。2022年稳增长加码下，增值税留抵退税力度创历史新高、前11月退税金额已达2.3万亿元，为保市场主体提供有力支撑。 图表6：“营改增”以来增值税税率不断调减 图表7：近十年，间接税占税收比重逐渐降低 税收征管深化改革下，国税、地税合并，部分非税收入征管职责划转等也在一定程度上加强中央对财政资源监管，为规范预算收支奠定基础。2015年以来，国税、地税由深度合作、到机构合并、到现在的系统化升级“合成”，税收征管改革从制度和技术上均加强了对财税资源的统筹力度；与此同时，社保费用、土地出让费用等非税收入转由税务部门征收，也有助于收支预算管理的规范化、透明化。 图表8：十年间，税收征管深化改革由合作到合并，再到合成 1.2、央、地财政权责划分逐步明确下，中央对地方财力支持力度增强 财税收入统筹加强下，央、地支出权责划分的重要性凸显。近年来，财税改革围绕建立事权和支出责任相适应的制度，先后推出医疗、教育等公共领域划分清单，共同事权权责划分逐渐明确。从支出结构看，中央事权主要集中在外交、国防粮油物资储备等，在相关领域支出占比超60%；共同事权主要集中在交通运输、社保就业等，相关领域共同事权转移支付占比约30%；转移支付支持下，地方承担较大较多事权，在民生、基建等领域支出占比在九成左右。 图表9：央、地财政支出权责划分逐渐明确 图表10：2021年央、地一般财政支出结构 随着财政权责厘清，中央对地方财力支持力度增强，重点体现在转移支付改革方面。2016年“营改增”全面推行对地方财力产生一定影响，但转移支付规模及占地方财政收入比例抬升，对地方财力形成了有效补充。2022年中央对地方转移支付预算规模近9.8万亿元、同比增长18%，占地方一般财政收入比例增至46%、较2012年提升约3个百分点。同时，转移支付结构优化，2021年一般性转移支付占比较2012年提升近40个百分点至91%，有助于增强地方财政统筹和支配能力。 图表11：转移支付制度随着财政事权的明确进一步完善 图表12：近年来，央、地转移支付力度增强 图表13：一般性转移支付提升下地方财政统筹能力增强 图表14：2021年中央对地方转移支付结构图 相较于央、地财政关系逐渐厘清，当前部分地区省以下财政体制改革较为滞后。省以下财政权责的模糊，使得疫后部分地区基层财政压力加速凸显。为此，中央加速推动省以下财政改革，加大对基层的支持力度。2016年以来县级基本财力保障转移支付增速均高于整体增速；2021年中央对县级转移支付增速达13.4%，高出整体增速近7个百分点。2020年，中央建立转移支付资金直达机制，此后直达资金规模与占比持续增长，2022年已有4万亿元、占比超40%的转移支付资金直达基层，对基层政府民生、基建类支出形成有力支撑。 图表15：近年来，基层财政转移支付增速高于总体 图表16：2022年，省以下财政体制改革进一步推进 图表17：2022年，直达资金占比进一步提升 图表18：中央直达资金主要投向保障基本民生支出等 1.3、财权事权不匹配导致的债务问题加快化解，地方举债逐渐规范化 财税改革推动财权事权不匹配导致的地方债务问题加快化解，同时规范地方举债行为。2014年地方债务摸底后，化债政策陆续出台。首轮化债主要采取将存量债务纳入预算管理，通过发行臵换债将其“显性化”；2015-2018年，地方发行超12万亿元臵换债，基本将2014年底的不规范存量债务臵换完毕。 2018年开始的第二轮化债侧重化解隐性债务，财政部提出的化债方式中，项目结转资金偿还、转为经营债务、借新还旧、破产清算等均为市场化化债方式。 图表19：2014年以来两轮地方债务化解相关制度 图表20：2015年-2019年地方发行臵换债化解债务 图表21：财政部提出六大地方化债方式 地方隐性债务管理也进一步加强。政策多次强调坚决遏制隐性债务增量下，以城投平台带息债务表征的隐性债务增长放缓，2021年同比为11.7%、较2012年下降超20个百分点。地方隐性债务化解也在加速推进，2022年前9月地方发行超3000亿元特殊再融资券偿还政府债务；其中，北京、上海等全域无隐性债务试点特殊再融资券发行规模超2000亿元、占比超六成。 图表22：近十年地方隐性债务增速放缓 图表23：地方通过发行特殊再融资券偿还政府债务 图表24：去年底以来化债政策强调遏制增量、化解存量 “堵后门”但“开前门”，地方债限额管理相关制度出台，促使地方债成为近年稳增长的重要支撑。近十年，地方债纳入预算管理、管理制度逐渐规范，发行规模逐年增长。2015年以来，地方债净融资占央、地政府净融资的比重维持在40%以上，今年前10月这一比重抬升至83%。其中，地方专项债对稳增长的支撑作用尤为明显，近三年新增专项债发行规模一直维持在3.5万亿元以上，而今年财政收支承压下，新增专项债发行规模高达4.2万亿元。 图表25：近十年，地方政府性债务管理逐渐规范、完善 图表26：地方债是补充财政收入的重要方式 图表27：2018年以来地方新增专项债明显扩张 存量债、隐债的“显性化”与地方举债加速，使得地方债务偿付和管理问题逐渐凸显。2015以来，地方债偿付压力持续抬升，付息支出占地方本级广义财政收入比由0.4%抬升至2022年的6.3%。偿付承压的同时，专项债普遍存在使用效率低下、支出进度慢等问题。为此，2022年以来，中央陆续出台政策，通过优化债务限额分配、探索政府偿债备付金制度、强化监管等防范债务风险，多地亦通过强化资金与项目协调、加强支出回收管理等提升资金使用效率。 图表28：2022年地方债付息占地方财政收入明显抬升 图表29：2021年审计报告显示专项债管理存在问题 图表30：近期地方债务相关政策侧重防范风险、提升资金使用效率等 经过研究，我们发现： （1）中央加强财政资源统筹是财税改革重点之一，对当前财税制度有深远影响。中央加强财政资源统筹在增值税等税种、财税征收、央地分成等方面均有体现。财政资源统筹力度的加强，有助于减税降费、收支预算管理等政策推进。 （2）央、地财政权责划分逐步明确下，中央对地方财力支持力度增强、结构优化。医疗、教育、环保等公共领域划分清单等推动央、地事权权责划分逐渐明确。同时中央加大对地方支持力度，增强了地方财政统筹和支配能力。 （3）财权事权不匹配导致的地方债务问题加快化解，地方举债逐渐规范。地方债务管理“堵后门”但“开前门”，限额管理制度出台促使地方债成为稳增长的重要支撑；同时，债务偿付和管理问题也逐渐凸显，当前政策已着手解决。 2.政策跟踪 2.1、中央政策会议跟踪： 近期（11月8日-11月20日），中共中央政治局常务委员会召开会议部署优化防控措施新方案；李克强出席第25次东盟与中日韩领导人会议时指出维护产业链供应链安全稳定；习近平在亚太经合组织第二十九次领导人非正式会议上表明构建更加紧密的区域产业链供应链。 （1）11月10日，中共中央政治局常务委员会召开会议。 本周，中共中央政治局常务委员会召开会议，听取新冠肺炎疫情防控工作汇报，研究部署进一步优化防控工作的二十条措施。要求切实落